公共养老金改革不可以急转弯——以日本为例

　　*高山宪之为日本一桥大学名誉教授，日本养老金与老年规划综合研究所理事长，日本国家级养老金、税收和统计改革委员会成员，被誉为日本养老金改革的“铁人”。曾历任OECD、国际货币基金组织和世界银行的顾问，从2002年起，一直担任国际社保协会International Social Security Review杂志编辑部顾问和澳大利亚养老金与超级年金委员会顾问。本文根据2019年4月22日高山教授在人力资源与社会保障部中国劳动和社会保障科学研究院召开的座谈会，与研究院的科研人员的问答录音整理而成。本文的完成得益于以下资助，特此感谢：中国社科院与日本学术振兴会的两国间合作研究项目（2017.6—2020.2）；国家自然科学基金项目（编号：71673295； 71973151）。

前言

　　“如何使公共养老金的财务可持续”是过去30年世界各国养老金改革的核心议题，目前，大多数发达国家已经基本解决了可持续性问题。我曾在《如何使公共养老金的财务可持续？》（1.参见《中国劳动》，2019年第5期，第70—78页。）一文中，介绍了一般原理，详细总结了发达国家采用过的四种主要措施（降低养老金的待遇水平，提高开始领取养老金的标准年龄，提高缴费率，增加国民生产总值）和五种其他手段（增加来自财政收入的转移支付，提高缴费的收入基数，扩大覆盖面，扩展统筹范围，统一/统合各个分割的制度）。在实践中，具体应该选择其中的哪些措施，各国应当根据本国实际情况和需要做出选择，因此各项措施的优先顺序会因国家不同而不同。在我列举的主要措施中，没有基金和投资。对于个人账户式的基金，理论和实践上都行不通，应该废除，退回到现收现付制；对于储备式的基金，“有”比“没有”好些，但是其功能有限，不能用来保障公共养老金的财务可持续。

　　本文以日本为例，主要介绍日本如何保障养老金的财务可持续，周密细致、如履薄冰般地提高养老金的领取年龄和削减待遇就是其中的重要举措。日本应对老龄化的最重要措施是自动调节机制、延迟领取、促进就业、削减待遇；而不是采用各种金融手段，例如大力发展职业年金和私人商业养老保险、增加公共养老金余额储备。与公共养老金相比，日本企业年金的待遇水平下降幅度要大得多，覆盖面也缩小了，根本无法指望用企业年金应对老龄化。

　　日本保障养老金财务可持续的对策是渐进式的参数改革。现行制度已经在一定程度上发挥着作用，从现行制度出发深化改革时，如何把社会冲突最小化并能平滑地过渡到新制度，对政策制定者来说是最重要的。能不能完成这个过渡是保障深化改革成功的核心，因此养老金改革不可以“急转弯”。

1.日本保障养老金可持续的最重要措施：自动调节机制

　　1.1自动调节机制

　　自20世纪90年代起，日本成为世界上人口老龄化程度最高的国家。公共养老金财务面临着巨大的压力。此时，日本采用的最重要的手段是自动调节机制。其一是养老金待遇随预期寿命的延长自动下降。其二是养老金待遇随缴费人数的减少自动下调。当时日本人的预期寿命已经很长了，预计今后还会更长。日本的总人口数在减少，工作的人数也在减少，这样缴纳保费的人数也在减少，预计未来缴费人数还将继续减少。对于因缴费收入减少和领取年数增加引发的差额部分，用自动削减待遇的方式消化，这是全体日本国民都接受的方式。

　　与预期寿命延长和缴费人数下降挂钩的两个自动调节机制的议案，在2004年统一提交给了国会。在国会通过一次非常痛苦而又激烈的讨论后，获得批准。这样大原则就确定下来了，此后每年在削减待遇时，就无须再经过法律程序，可以直接操作。除了一些细节的完善之外，我们不会再对这项条款做大的原则上的改动了。

　　1.2未来待遇会降得过低吗？

　　一个国家的公共养老金制度需要满足两个必要条件：财务上的可持续性和待遇水平的适当性。这两个必要条件之间有时是相互冲突的。按照现在的制度模式，养老金在财务上是可持续的，但是将来待遇水平极有可能会下降到很低的水平，以至于不能成为国民的可靠保障。最早出现这种情况的国家是英国，后来英国政府采取了一些弥补措施。日本现在面临的首要问题是财务上的可持续性，针对这个问题，目前日本利用降低待遇水平的自动调节机制予以解决。但是如果一直这样运行，到某个时点肯定会遇到待遇水平不可以再降的问题，那时将会开始必须提高待遇方面的讨论。那么，面对这些问题，怎么办呢？可以考虑提高领取养老金年龄的方式。如果每个人领取养老金的年数减少，每个月的待遇就会增加，这样养老金待遇就又可以变得适当了。

　　从解决问题的顺序上看，现在是待遇水平过高，所以解决财务可持续性问题，可以先降低待遇水平。等未来待遇水平欠佳时，再讨论提高领取养老金的年龄1—2岁，这样随着工作年数延长、缴费增加、领取年数减少，待遇自然也就提高了。

　　1.3提高公共养老金缴费率

　　日本由于老龄化，迄今为止，已经逐步提高了缴费率。在2004年立法已经确定：总缴费率为18.3%，雇主和雇员各分担一半，在未来100年，也就是到2104年为止，缴费率将不再增加。因此日本在可预见的未来不会再讨论缴费率的问题。

2.极其艰难的延迟领取养老金的改革

　　2.1延迟领取养老金改革的历程

　　对于养老金的财务可持续性问题，目前日本采用的最重要的手段是2004年立法通过的自动调节机制，过去日本采用的主要手段是延迟领取养老金的年龄，分别于1964年（男性由55岁提高到60岁）、1985年（女性由55岁提高到60岁）和1994年（男女都由60岁提高到65岁）三次提高了开始领取养老金的年龄。

　　日本政府战后开始发起养老金制度时，把开始领取养老金的年龄男女都设定为55岁；在1964年政府曾经把男性开始领取养老金的年龄从55岁提高到60岁。（2.退休与开始领取养老金在中国容易被理解为是一件事，但是这二者其实是两个不同的概念。退休指的是工作状态的变化，是指退出了劳动力市场；美国等国家没有强制退休制度，不允许劳动力市场有年龄歧视问题发生，因此什么时候退休完全由劳动者自己决定。日本有60岁强制退休的制度，但是绝大多数老年人办完退休手续后或者在原单位或者换一个单位都继续留在劳动力市场。开始领取公共养老金的年龄是指政府确定的个人可以开始向社保部门申请领取养老金的年龄，通常围绕着开始领取的标准年龄前后各有几年的期间，个人可以在此期间内自由决定何时开始领取。发达国家的很多老年人在领着养老金的同时，留在劳动力市场继续工作。——译者注）每三年提高一岁，共用了15年。当时没有考虑调整女性开始领取养老金的年龄，还继续是55岁。因为在20世纪五六十年代，日本女性的工作环境与现在完全不同，结婚或生孩子以后，大部分日本女性会辞职做家庭主妇，通常她们会把工作期间积累的养老金领取权，在辞职时一次性领取完。所以，在那个时代，调整女性开始领取养老金的年龄不是什么值得考虑的选项。

　　日本在高速经济增长结束的时候，恰逢1973年石油危机爆发，当时就意识到日本人的寿命比预想得要长，如果经济增长放缓，持续的人口老龄化会对未来养老金的财务可持续性产生压力。当时的政策制定者首先想到的是，如果国民越来越长寿，开始领取养老金的年龄还是60岁就太低了，无法应对老龄化。因此，大家在思考解决养老金财务可持续性问题时，最先考虑的政策措施就是提高开始领取养老金的年龄。但是，这一想法遭到了工会和全体国民的强烈反对，整个国家处于一种即使厚生省拿出议案也不会有人赞成的状态。直到1980年，厚生省才第一次提出了把开始领取养老金的年龄从60岁提高到65岁的方案。但是，对于这个大刀阔斧的改革方案，依旧无人响应，因此无法通过。日本的养老金体系每5年会有一次大讨论，然后有一次大的改革，所以这个提案直到1985年才被通过。

　　到1985年时，日本劳动力市场的状况已经发生了很大变化，由于1973年的石油危机，经济增长率降低了，如果一个家庭还是光靠男人的收入，生活就比较困难。日本进入了女性也大量进入劳动力市场，即使结婚生子也继续工作的时代。男女平等是社会的基本法则，而在领取年龄上男女间存在5年之差，违反了这个基本法则。此时，如果把男性开始领取养老金的年龄退回到55岁是逆时代潮流的，所以在1985年的改革中，最先确定下来的事项是把女性开始领取养老金的年龄由55岁提高到60岁，这样男女平等的原则才能实现。提高方式也是每三年一岁，用15年完成。

　　由于当时还需要解决很多其他问题，1985年的改革并没有具体讨论提高男性开始领取养老金的年龄，而只是给出了一个改革的方向：相关法律的正文条款提到男性开始领取养老金的年龄提高到65岁。但是，在附属条款中提到当前还继续保持为60岁，没有具体提及将如何从60岁过渡到65岁。

　　战后日本一直都是自民党执政，但是1993年发生了政权更迭，一直以来的在野党变成了执政党，组织了新一届政府。这次的政权更迭为提高养老金领取年龄提供了机会。过去自民党一直都主张必须提高领取养老金的年龄，现在虽然变成了在野党，也没有理由改变初衷。过去一直坚决反对的在野党——社会党，（3.日本有两大类社会组织：普通职工参加的工会，一定级别以上的管理者参加的经营者联盟。企业职工中晋升到课长以上就必须退出工会，而属于经营者群体了。自民党的社会基础是经营者联盟，社民党的社会基础是工会。——译者注）变成新的执政党后，在政治上处在了必须对国家的未来承担责任的位置。现在他们必须正面面对养老金的财务可持续性问题，于是他们也开始主张，既然未来日本人的寿命会延长，领取年龄还停留在60岁就是不可行的，确实需要提高到65岁，因此在野党成为执政党后，也逐渐变成了改革的支持者。当时执政党的群众基础是工会，于是工会也由过去的强烈反对改革最终变成了同意改革，而自民党的群众基础是经营者团体，他们原本是提高养老金领取年龄方案的提出者。因此，到了1994年，执政党和在野党终于达成共识，全都同意将养老金领取年龄提高到65岁。

　　提高领取年龄的方案从2000年开始实施，预先给国民留了6年的调整期。从2000年开始，领取养老金的年龄每三年增长一岁。另外，在1994年把提高女性开始领取养老金的年龄提高到65岁的方案也确定了下来，但开始实施的时间晚于男性。最终到2030年，男女的养老金领取年龄就实现了完全一致。过渡是渐进式的，目前日本还在过渡期中，因此女性开始领取养老金的年龄还没有达到65岁。

　　总之，把养老金领取年龄延迟5岁，因为遭到强烈反对，从1980年厚生省提出议案到2030年全部完成，日本要花整整50年的时间。

　　2.2费尽唇舌的解释和如履薄冰般的谨慎实施

　　提高养老金领取年龄的改革是所有改革措施中民众最激烈反对的。为了落实这项改革，日本政府一次又一次地提出议案，不厌其烦地反复解释为什么必须提高领取年龄，真可谓到了费尽唇舌的地步，好不容易才使国民明白了其中的原理并最终接受了这项改革。而且在实际落地时，还必须如履薄冰般、细致谨慎地逐步推进。也就是说从现行制度到新制度的平稳过渡非常重要。如果不这样做，改革是难以成功的。提高养老金领取年龄的改革是这种类型的改革中最典型的例子。

　　到1993年为止，社会党以及支持他们的社会群体——工会，一直都反对提高养老金领取年龄，所以在那个阶段改革实施不了。但对于政策制定者来说，他们看到的情况是：为了保证公共养老金的财务可持续性，提高养老金领取年龄的改革势在必行，而且世界各国也都在实施这样的改革。日本是世界上预期寿命最长的国家，没有不实施的理由。如果不延迟领取，就需要不断提高自己子孙后代的缴费率，这对自己的孩子来说不是太可怜了吗？在日本，像这样的解释说明一直都在进行。但是，即使如此，工会也一直在反对或阻挠改革。

　　1985年提高女性养老金领取年龄的改革没有遇到什么阻力，利用的改革理念是男女平等。当时男女平等是世界各国都认同的重要理念。但那时在日本男女还不平等，所以基于男女平等的理念，政府提议把女性的退休年龄由55岁提高到60岁。因为工会非常重视男女平等问题，实现男女平等也是他们的理念之一，所以他们没有反对这个提案，这项改革也就没有遇到太大的阻力。

　　但是，如果强制退休年龄是55岁或60岁，而只是把养老金领取年龄提高到65岁，工会就绝对不会同意。当时的执政党（自民党）的社会基础是经营者团体，他们对于这个问题的表态是：这样做是迫不得已，因为需要应对老龄化。工会的意见是：如果要提高养老金领取年龄，强制退休的年龄也必须一起提高。但是对于提高强制退休年龄的提案，经营者则拒不让步。所以，两党之间一直僵持，没能达成共识。

　　在这种情况下，为什么最后改革成功了？如前文所述，确实是因为恰好出现了政权的更迭。1993年代表工会利益的社会党变成了执政党。此时，他们被在野党紧锣密鼓地追问：如果把养老金领取年龄固定在60岁，未来日本养老金制度能做到财务可持续吗？由于此前社会党只是情绪化地反对，给不出能持续的解释和说明，到了自己执政必须面对养老金体系的财务可持续性问题时，就不得不提议把启动改革的时期延后一些，给国民充分的准备时间，待各方面条件都准备好后开始推行。对于执政党的这个提案，当时作为在野党的自民党也表示同意。于是，提高养老金领取年龄的改革立法终于得以通过。

　　提高养老金领取年龄是典型的最不受欢迎的改革措施，这种类型的改革要想成功，就必须要极其精细地、小心地筹划、落实。因为这项政策很难让国民接受，执政者唯一能做的就是反复劝导，劳心劳力地解释，请国民明白政策背后的原因。

　　在政策实施方面，提高养老金领取年龄需要以国民能接受的程度，分阶段逐步落实，给他们以充分的缓冲余地，不能一步到位。另外，日本的就业补助金等各种配套制度起到了帮助他们过渡的作用。

　　作为世界上预期寿命最长、人口老龄化最严重的国家，日本的老年人口占比是各国中最高的。很多人口结构比日本年轻的国家也已开始将养老金领取年龄提高到67岁甚至68岁，而日本才65岁，从这个意义上说，日本的养老金领取年龄偏小，应该提高到67岁、68岁、70岁甚至是75岁。日本的养老金专家之间有不少这样的讨论，但政府还没有提出议案的打算。因为日本现在还没有把提高到65岁的改革落实完，要到2030年才能完成。另外，在2004年日本通过了自动调节机制的条例后，已经可以逐渐地自动降低养老金待遇水平。这样，精算结果表明，在未来100年内，养老金的财务可持续性问题可以得到解决。在这种情况下，也就不需要急急忙忙地将养老金领取年龄再提高到68岁或70岁。

　　2.3周密细致的政策设计

　　日本最初的强制退休年龄是55岁，现在是60岁。日本先提高了养老金领取年龄，此后才推行了提高强制退休年龄的改革。目前，企业职工的强制退休年龄是60岁，养老金领取年龄是65岁。这两者之间有5年的空档，为什么不把强制退休年龄也提高到65岁呢？

　　要把强制退休年龄由60岁提高到65岁，需要先得到与该制度相关的人员的共识。因为没达成共识，所以这项改革没能实施。最强烈反对的是经营者。因为强制退休制度是他们能解雇业绩很差的雇员的唯一机会。在日本，解雇员工是非常困难的，即使业绩很差的员工，经营者也不得不一直给他们保留职位。强制退休意味着“经营者终于可以解雇那些业绩很差的职工了”，因此经营者对于会失去这一权利持强烈的反对态度。好不容易才把业绩很差的员工照顾到了可以退休的年龄，如果要额外再增加5年，无论如何也承受不了。这是经营者反对提高强制退休年龄的理由。

3.强制退休后的老年人再就业、待遇削减、保费缴纳、税收和待遇领取

　　3.1老年人的再就业

　　强制退休是指职工到了60岁时，必须办理退休手续。领取养老金的标准年龄提高到65岁之后，绝大多数老年人在办理退休手续之后还是选择在65岁之前继续工作。只是其中大多数人的就业形态由全日制转为非全日制，工资收入也随之减少。对于优秀员工，企业会让他们在本企业办理再就业手续，此时的全日制就业常常不再是过去的每天工作8小时，而是6小时；或者每周工作3天每天8小时等，总之，就业形态会有一些变化。同时，工资也减为过去的一半或60%等，也就是说，工作时间和工资都会较过去有所下降。还有一些退休人员会换一家企业再就业。再就业者与企业之间就工资降低、工作时间减少等方面进行协商。另外日本有“雇佣奖励金”制度，如果雇主雇用了超过60岁的老年人，就可以获得政府的补贴，因此老年人工资的一部分来自政府，这样可以减轻雇主的工资负担。

　　在养老金领取年龄一直为60岁的那些年里，日本老年人的劳动参与率随时间推移一直在下降。但是从2000年提高了养老金领取年龄之后，老年人的劳动参与率渐渐在增加。国民的身体素质在提高，健康状况相比过去要好得多，这也得益于医疗水平的进步和提高，所以即使到了60岁还能继续工作的人占绝大多数，但如果超过了75岁的话，会出现各种问题。另外还有少部分人是因为需要留在家里照顾老人，尽管健康状况允许，他们也不得不退出劳动力市场。

　　这里需要注意的是：日本是世界上老年人就业率最高的国家之一。继续从事全日制工作的占10%—20%。我本人60岁以后也一直从事全日制工作。非全日制劳动者主要由60岁以上男性和中年女性组成。男性在60岁退出劳动力市场的比例是20%—30%，其中占比最多的是健康状况不允许的老人，然后是非常富有不需要工作收入的老人，第三是需要照顾更年长的老人。由于社会和技术进步都非常快，如果到了退休年龄之后就退出劳动力市场，过一段时间再想进入就会异常困难，所以中间出现空档期的情况基本上没有。

　　3.2再就业期间的保费缴纳

　　日本对于雇员征缴养老保险费的规则是：合同不满一年的临时工，每周工作时间超过30个小时，需要缴纳养老保险费；合同为一年以上，不论工作时长多少，都需要缴纳养老保险费。如果劳动合同不满一年，而且每周的工作时间不满30小时，不需要缴费。

　　因为多数退休后再就业的老年人从事的都是非全日制工作，所以大多数都不再缴纳养老保险费，但是继续从事全日制工作的人则继续缴纳保险费。

　　养老保险费的缴纳是雇主和雇员各一半，而雇主通常想节约劳动成本，不想给那些再就业的老年人缴纳保险费，所以就把他们转化为周工作时间不满30小时的非全日制劳动者，此时，依照法律雇主就可以不再缴费，雇员也不需要缴费。

　　3.3再就业期间养老金待遇的削减（4.者根据以下文献整理：高山宪之（2019），《到了需要修改“如果工作养老金收入就会减少”的时候了》，《读卖新闻》，论点栏目，9月5日（日语）；OECD（2019），Working Better with Age。）

　　对于60岁以上领取养老金，同时还有工资收入的老年人，养老金待遇削减的规则如下：对于60岁以上不满65岁的人来说，月工资收入（包括奖金）与厚生年金收入的总额如果超过28万日元，超过部分的养老金领取额会被减半。对于65岁以上的人来说，收入总额的上限是47万日元。因年龄段不同，对应的需要削减的养老金待遇总额的上限也不同。

　　因为养老金待遇会被削减，所以不少雇主就刻意把工资压低，使员工的收入总额低于28万日元，让员工将就着。另一方面不少员工因为对低工资不满而放弃工作，或者尽管有工作意愿，也故意把工作时间缩短到不满30小时，这样就不需要缴纳养老保险费。因此，我建议对于60岁以上不满65岁的人，把收入总额的上限提升到47万日元，并废除65岁以上削减养老金待遇的制度，从而建立一个即使年龄增长，也照样拥有劳动意愿的社会。这一点或许会引起年轻人的不满，但是，这一政策在年轻人变成老年人时也同样可以享受到，所以是公平的。很多OECD国家不削减有工资收入的老年人的公共养老金待遇。

　　3.4对养老金征收个人所得税

　　原则上全部收入都要征缴个人所得税，无论是养老金收入还是在职职工的工作收入。对在职职工的工作收入征税时，有专门的适用于工资收入的扣除制度。与这个制度一样，对于领取养老金的老年人来说，也有一个专门适用于公共养老金收入的扣除制度。在计算养老金收入的应纳税额时，是对各种扣除之后的收入进行课税。

　　最初在启动对养老金收入征税的制度时，政治上也遇到了非常强烈的反对。因此，目前的自民党对养老金收入征税的态度，总体来说比较消极。但是养老金专家指出，老年人中也有很多非常富有的人，让这些人正常纳税是常理，所以主张对养老金收入征税，并且应该征收比目前的额度更多的税。也就是说与提高缴费率相比，让老年人按常规纳税，以此保障公共养老金的财务可持续性可能更合情合理。对于这一点，年轻人举双手赞成。这实际上涉及代际公平问题。

　　现在已经有很多老年人对养老金收入中扣除额以外的部分纳税，但是从年轻人的角度看，纳税的老年人占比还是太低，他们对此非常不满。我本人再过几天就73岁了，是养老金的领取者，领着比较高的待遇，因此也缴纳相对高的个人所得税，但是与年轻人相比，老年人的税负还是太轻了，因此，我认为年轻人有意见是可以理解的。作为一名养老金专家，我也认为应该让领取高额养老金的人缴纳更多的个人所得税。

　　对日本的一次性退职金征税方式与上述规则不同，此时税率不是固定的，按照金额多少收取累进税。

　　3.5养老金待遇的种类和领取年龄的选择

　　日本有三种公共养老金，一种是通常在工作期间缴费，到老年开始领取的“老龄年金”；一种是给残疾人的“残疾人年金”；还有一种是支付给鳏寡孤独的“遗属年金”。每个人只能在这三种当中挑选一种，日本有一个原则叫作“一人一年金”。

　　年轻的时候由于事故变成了残疾人，就可以开始领取“残疾人年金”。这些人到了65岁时，就遇到了有资格领取“老龄年金”的情况。此时，经过计算，比较哪一种养老金的待遇水平更高，如果“老龄年金”的待遇水平更高，可以放弃“残疾人年金”，切换到“老龄年金”。通常情况下日本的“残疾人年金”的待遇水平高于“老龄年金”，所以多数人一直领着“残疾人年金”。

　　日本人可以在一定的年龄区间内自行决定开始领取养老金的年龄。少部分老年人在60岁退休后因为身体状况或者其他原因不工作了，希望从60岁开始领取养老金，此时可以领取减额的养老金。如果一个人从65岁开始领取时，每月养老金的数额是100，那么从60岁开始领取时，养老金就是60。减额的养老金一旦申请后就是永久的，并不是到65岁时再增加到和别人一样的水平，而是终身的。因为这些人领取的年数长，相应地每年的金额就应该下降。这样从养老金财务的角度来说，无论是早领还是晚领，最终领到的养老金总额是相同的，既保证了领取者之间的公平，也不给财务增加负担。

4.公共养老金待遇的削减、公私养老金制度间待遇下降幅度的比较

　　4.1公共养老金待遇的逐步削减

　　在日本公共养老金改革的历史上，曾多次削减待遇过高群体的待遇水平。有时是彻底废除旧制度或一次性一定程度地削减，有时是计算出新旧制度间的待遇差，然后设定过渡期，逐步过渡到新制度。过渡期的长短因人而异，工资待遇水平不一样，工龄不一样，计算出的待遇差就不一样。

　　最典型的例子是公务员中高级官员的养老金削减。在1985年改革时，很多高级官员的养老金一年大约是500万日元，按照新制度计算时下降到了300万日元，相差200万日元，降了40%。这是1985年和1986年日本养老金改革时采取的做法。那么，一直以来的500万日元能否立刻降到300万日元呢？如果立刻降的话，肯定会遇到非常强烈的反对，改革就有可能失败。那么，该怎么办才好呢？

　　当时物价在上涨，工资也在上涨，于是，政府承诺对于待遇为500万日元的人，保障他们的待遇不变，但是今后每年调整养老金待遇时，这些人的养老金水平将不随物价和工资的上涨而调高，一直等到按照新制度计算的300万日元的养老金随着时间推移达到500万日元时，再开始随物价和工资上涨而调高。新旧制度之间的待遇差比较小的人，过渡期也比较短，很快就达到了旧制度的水平；待遇差比较大的人，过渡期就比较长，有些高级官员要花30年才能过渡完。

　　不管怎么说，对于老年人的生活安定来说，公共养老金是核心收入，对他们来说是极其重要的，因此在降低养老金待遇的时候，一定要谨慎地逐步推进，下降幅度不能过大。在日本，这些改革的具体细节都是在面向全体国民展开充分讨论的基础上决定的。

　　2015年，日本合并了原本处于分割状态的企业雇员与公务员养老金制度，目前无论缴费还是待遇规则都已经完全统一。这就解决了长期以来存在的国民对公务员养老金待遇过高的不满和嫉妒问题。

　　我曾在《日本公共养老金制度的主要变化：背景及背后理念》一文中（5.详见《比较》第3辑，第175—203页，北京：中信出版社，2018年。），详细总结了养老金待遇削减的历程。实际上，金融危机之后，希腊的养老金待遇削减幅度与日本1986年改革相近，只是希腊不得不在非常短的时间内完成。

　　在两种养老金制度并轨的改革中，日本遇到了如何看待公务员的单位缴费部分的性质问题。公务员的雇主是国家，相当于企业雇主缴费部分的是公务员的单位缴费部分，虽然来自财政，但在原理上应该看作雇主缴费，是雇主在承担为雇员支付公共养老金缴费的责任。日本财政对公共养老金的支出中，还有一种给第一层的面向全体国民的基础养老金（叫作国民年金）的补贴，全体参保者（企业雇员、公务员、自雇者、家庭主妇等）都在领取基础年金的时候享受到了来自财政的补贴。这一补贴与上述雇主养老金缴费，虽然终极来源都是国民缴纳的税收，但是内在的含义不一样。国家所处的立场不同，担任的角色不同，会计上也是各自独立核算的。国家作为雇主，给第二层的收入关联型养老金中公务员的缴费，与国家以政府身份，给第一层的防止老年贫困的养老金制度的补贴的性质是不同的。日本的公共养老金制度由上述两层构成，第一层的国民年金与第二层的厚生年金各自的功能职责不同，在会计上各自独立核算。

　　4.2公私养老金制度间待遇下降幅度的比较

　　在过去这些年里，日本的两个层次的养老金待遇都在降。在私人性质的养老金中，企业年金与过去相比也降得非常多，下降幅度比公共养老金还大。

　　因为企业年金不是国家的制度，只是雇主和雇员之间以企业为单位签订的协议，所以企业年金的削减只要在企业内部的雇主和雇员之间达成共识就可以实施，不需要经过法律程序。现在企业的生存越来越困难，最优先的目标是保证企业能生存发展。例如，为了让在职职工能够心情愉快地好好工作，企业需要保障他们有不错的工资待遇，或者增添人手、增加设备投资等。此时就面临着需要在当前职工的利益与过去职工的利益之间，或者说现在与过去之间做出选择。在这种情况下，各个企业为了保障在职职工的利益往往采取降低退休职工企业年金待遇的做法。因此企业年金待遇一直都在大幅下降，远比公共养老金下降得多。

　　日本的企业年金既有新的用积累制提供的，也有传统的以现收现付制提供的。各种企业年金制度中，规模最大、最普遍也最重要的是以现收现付制运营的一次性退职金制度。过去95%的企业都有这项制度，现在已经下降到了70%。

　　日本曾经有过叫作“厚生年金基金”和“适格年金基金”的积累制的待遇确定型企业年金制度。但是，由于这两个制度长期以来投资收益不佳，现在已经全部废止。后来，国家又新建立了缴费确定型的积累制企业年金制度（个人账户），并有一定程度的税收优惠，但是企业因为有了前面的积累制企业年金投资失败的经历，对于这一新制度的采用都非常谨慎。采用了这种新制度的企业现在在日本仅占三分之一。这样一来，积累制的企业年金比现收现付制的规模还要小。而且仅限于数量非常少的得天独厚的企业才有。传统的现收现付制企业年金的待遇与过去相比也下降了50%或60%，所以企业年金在日本发挥的作用越来越小。

　　总之，日本养老金体制现在的实际状况是全体国民都能领取公共养老金，老年人收入的主要来源是公共养老金。与公共养老金待遇的缓慢下降相比，企业年金的待遇急剧下降，能领到的人也少得多，因此，根本无法指望用企业年金应对老龄化。■

（整理人：王新梅，内蒙古财经大学财税学院特聘教授；

杜沁，上海对外经贸大学金融系硕士研究生；

冯小兵，上海对外经贸大学金融系教授）