*Noel D.Johnson，乔治·梅森大学经济系助理教授；Mark Koyama，乔治·梅森大学经济系副教授；两人均为乔治·梅森大学莫卡斯特中心（Mercatus center）研究员。作者感谢Hans Joachim-Voth、Tuan-Hwee Sng和John V.C.Nye提供的有益建议与交流。本文第4节的一些内容另见于Johnson所著的一篇文章“Taxes， National Identity， and National Building：Evidence from France”。原文发表于Explorations in Economic History，Vol.64，2017年4月。
1.引言
当今世界最富裕的国家都既拥有发达的市场经济，又拥有强大的中央集权政府。相比之下，全球最贫困的民众往往生活在市场运转不良、政府孱弱失败的地方。有强大政府的富裕社会同有孱弱政府的贫困社会的分化，是较为晚近的现象。迟至1800年，世界大多数人口还生活在贫困之中，大部分地方的政治权力处于分散割裂的状态。
自1800年之后，发达国家经历了双重剧变。这些国家今天的生活水平对前现代社会的人来说难以想象，普通人的富裕程度约为其先祖的10—15倍。伴随着财富的空前增长，政府的范围和规模同样发生了剧烈变化。经合组织国家如今的税收约占GDP的20%—40%，相比之下，前工业化社会的税收很少能超过GDP的5%。
在解释为什么某些国家能成功实现经济发展，某些国家未能成功时，政治经济学与发展经济学的近期研究都强调政府能力的重要性。本文指出，政府能力有助于解释能引导市场发展和经济增长的制度的持久性。人们已经认识到，全球最富裕国家的特征是有着长期延续的中央集权政治制度（Bockstette et al.， 2002；Chanda and Putterman， 2007；Borcan et al.， 2014；Besley and Persson， 2009， 2011， 2013；Dincecco and Katz， 2014）；而在缺乏中央集权历史的国家（Herbst， 2000；Gennaioli and Rainer， 2007；Michalopoulos and Papaioannou， 2013），或内部分裂严重的国家（Michalopoulos and Papaioannou， 2014），贫困现象尤其普遍且难以改善；此外，政府能力孱弱的国家特别容易爆发国内战争与冲突（Blattman and Miguel， 2010；Besley and Persson， 2011）。本文既承认政府的掠夺性行为经常是经济停滞的原因，也认为运转良好的政府能够为可持续经济增长提供必要的制度框架。
政府能力（state capacity）是指政府收取税收、维护法律和秩序，以及提供公共品的能力。此概念起源于政治学家与财政社会学家的著作（Tilly， 1975， 1990；Skocpol， 1985；Mann， 1986；Ertman， 1997），这些学者的研究又沿袭了与奥托·辛策（Otto Hintze）和约瑟夫·熊彼特（Joseph Schumpeter）有关的德国学术传统。（*1.参阅收录在Hintze（1906，1975）中的文章，以及熊彼特的经典著作——他区分了中世纪的领地国家与现代税收国家（Schumpeter， 1954， 1918）。Finer（1999a， b， c）对政府历史所做的开创性研究也值得认可。） 后来，此概念被纳入发展经济学、国际机构与主流经济学的词典（近期的综述可参阅Bardhan， 2015）。（*2.政府能力的概念首先吸引了研究发展的学者，当时正在讨论有关“发展型政府”（developmental states）在东亚经济增长中的作用（参阅Wade，1990；Haggard， 2004）。Besley and Persson（2009，2010，2011）对此概念做出了理论贡献，此外，McBride et al.（2011）、Herrera and Martinelli（2013）也为这一新兴研究领域做出了理论贡献。） 本文试图对欧洲和世界其他国家的强能力政府的崛起展开历史分析，并希望更深刻地理解政府能力同现代经济增长启动之间的关系。（*3.与此相关的是，Dincecco（2015）对近期有关高效政府在欧洲兴起的研究做了综述。Philip Hoffman在经济史学会（Economic History Association）的主席演说里也呼吁经济史学家关注政治如何影响经济成果的问题，他提到，“对于政府采纳的法律、规范和政策，及其提供的商品和服务到底由何种因素决定，我们还所知甚少”（Hoffman，2015a，第305页）。）
要理解政府能力重要性，对经济史的研究是关键所在。从历史上看，运行良好的政府的出现是较为晚近的现象。对许多前现代时期的政治实体而言，采用“国家政府”（state）一词来描述甚至不合时宜：直至中世纪晚期，欧洲许多地方还没有这样的政府。奥托·辛策注意到，封建统治者“缺乏主权国家的特性，即对边境之外的独立性和对边境之内的排他权”（Hintze， 1906， 1975，第 192页）。中世纪欧洲的特点是分裂的政权、彼此重叠与争夺的管辖地域以及私人性质的军队，作为现代意义的政府还无迹可寻（Strayer， 1970）。“国家政府”一词直到16世纪末才拥有了它在现代英语中的含义（Skinner， 2009）。这种变化不仅仅是语义上的转变，“当‘state’、‘l’etat’、‘stato’或‘Der Staat’等词汇在现代早期被人们采用时，是用以表示新的政治体验”（Oakeshott， 2006， 第361页）。
政府能力可以理解为包含两个部分。首先，强能力的政府必须能够在其声称统治的全部领土范围内实施其法规（法律能力）；其次，这样的政府必须能够从经济体中获得充足的税收，以落实其政策（财政能力）。由此，政府能力可以同政府的规模或范围区别开来。有着膨胀却低效的公共部门的政府，在政策实施与税收获取上或许较为无能。而历史学家认为，18世纪的英国政府尽管在经济中的作用非常有限，却有着强大的政府能力。类似的是，政府能力要求在政治和法律上有一定程度的集权，但这不能完全等同于政治集权化。封建社会的统治者把许多法律和财政决策权授予地方上的领主，其政府能力确实较弱。然而将政治权力集中到中央也可能导致效率低下，从而削弱政府能力（Oates， 1999）。温加斯特（Weingast，1995）则指出，联邦制政府给高效治理与经济发展同时提供了有利环境。
本文将首先回顾欧洲和世界其他地区在现代早期的政府发展历史（第2节）。欧洲不同区域建设强大政府能力的道路各不相同，我们将指出，这些差异对随后的经济和政治进程具有重大影响。在东亚，帝制中国未能投入政府能力建设是它在1850—1950年遭受经济和政治磨难的部分原因。而日本在德川幕府时期较强大的政府能力，则为后来成功的现代化与经济增长进程奠定了基础。另外，困扰撒哈拉以南非洲国家的许多问题也能追根到薄弱而分裂的政府上。
在第2节确立了政府能力提升与现代经济增长的关联性之后，本文第3节将分析连接政府能力与现代经济增长的潜在因果机制。我们将介绍几个相关的历史案例研究，表明欧洲在现代早期兴起的更高效政府带来了更大的市场融合，改善了法治的实施，并促进了统一的国民身份认同。
本文第4节将探讨，是哪些因素让某些社会成功建立起高效政府。我们将把有关政府能力的经济史研究文献同有关发展的深层决定因素的研究文献结合起来。关于可持续经济增长的深层决定因素的近期研究得出了如下启示：地理和人口方面的特征（例如人力资本水平或民族及语言的分化程度）都是发展水平与政治制度效力的关键预测指标。最后的第5节将予以总结，展望未来的研究领域。
2.通向现代政府的不同路径
贝斯利与佩尔松的近期研究，让人们关注到人均GDP与政府能力指标（通常定义为人均税收）的重要关联（Besley and Persson，2011）。这一正向关联具有稳健性，并适用于广泛的“政府实力”（state strength）定义。该发现是对政府能力概念的更普遍的重新认识的一部分。例如阿西莫格鲁等人指出，“今天广泛认为贫困国家的政府能力薄弱或缺乏是其发展面临的一个主要障碍，大多数贫困国家的政府没有能力或意愿提供基本的公共品，包括法律执行、秩序维护、教育和基础设施等”（Acemoglu et al.，2014， 第 1页）。
对政府能力的这一再度重视源自如下的广泛共识，即经济与政治制度是经济增长的关键决定因素（有关文献包括但不限于North and Thomas， 1973； North， 1981， 1990； Acemoglu et al.， 2005a； Greif， 2006； Acemoglu and Robinson， 2012）。制度至关重要，是因为它们构造的激励能将经济活动引到对社会具有生产性还是非生产性的用途中。这样的“制度转向”不再聚焦于某项具体政策是否有益，而是关注特定的经济或政治制度如何为最先出现于西欧、后来扩散至世界其他地区的经济增长提供了必要先决条件。（*1.制度研究方面的文献（特别是North，1981，1990）在苏联解体后的影响力或许可以归因于如下事实：这套理论既能解释为什么依靠政府计划的经济体容易失败，也能说明为什么引进某项孤立的制度（如私有化或价格机制），有可能效果不佳（Boettke，2001）。） 然而，制度研究文献带来了更进一步的疑问：假如对于何种制度能带来可持续经济增长已有一定程度的共识，那又是何种因素让某些社会采纳了这些促进增长的制度，却妨碍了其他社会加以效仿？
政府能力给上述疑问提供了一个回答。由强大、团结并受到制约的政府统治的经济体能够更好地克服既得利益集团的影响，避免灾难性的经济政策。而被孱弱政府统治的社会更容易受寻租、腐败与内战的拖累。因此，政府能力可以给市场扶持型制度提供补充，为经济发展创造有利环境。这一理念早已为亚当·斯密知晓，他提到了和平、司法与适度征税的重要性（Smith， 1763）。但一直到最近几年，该话题才回到经济史与发展经济学讨论的核心位置。
现代早期（1500—1800年）的欧洲统治者为追求国家实力和战争胜利而加强政府能力建设。经济的繁荣与发展可以说是实现这些目标的手段，他们并没有预见出现现代经济增长的可能性，很多政策在短期还具有破坏性。与张夏准（Chang，2002）等非正统发展经济学家的说法相反，那个时期鲜有政府引导的“产业政策”取得成功的明确案例。（*1.参阅Juhász（2016），该研究分析了拿破仑统治时期对幼稚产业实施保护的可能结果。）
正如亚当·斯密同样认识到的那样，强大的政府也可能阻碍经济增长，导致经济停滞。加强政府能力与持续经济增长之间的联系是有条件的，取决于政府政策是否给市场运行和市场扶持型制度提供了补充。20世纪的经验告诉我们，在缺乏法治或市场经济的环境下建设政府能力的尝试没能带来持续的经济增长。（*2.举一个当代的例子，近期有项研究采用综合控制法估算了查韦斯主义（chavezismo）在委内瑞拉造成的巨大经济损失（Grier and Maynard， 2016）。） 另外无需赘言的是，“像政府那样思考”既有优点，也存在缺陷（Scott， 1999）。
在发展经济学与政治经济学的讨论中承认政府能力的重要性，这值得肯定。相比近来强调的经济学家的临床诊断式角色（通过设计实验来评估微观层面的政策干预效果），将关注点转向政府能力可以促使经济学家投入社会科学领域更普遍关心的宏大议题——政府构建与政治秩序——而这些问题总是离不开对历史的了解和领悟。
2.1欧洲的政府能力建设
经济史在此类研究文献中发挥的第一个作用很明确：给长期的政府能力成长提供有关数据。欧洲国家金融数据库（European State Finance Database）与多位学者的研究，让我们今天可以追踪主要西欧国家自17世纪中叶以来的中央政府财政收入增长（Bonney， 1995； Dincecco， 2009； Karaman and Pamuk， 2013）。对英格兰等在中央集权上更为早熟的国家，还可以把税收收入追溯到中世纪时期（Barratt， 1999； O’Brien and Hunt， 1999）。
人均税收是广泛采用的财政能力指标。图1展示了部分欧洲国家在1500—1900年的财政收入增长情况，对该图的一个解读是，各个政体的人均税收增长表明它们的政府能力在此时期有类似幅度的强化。然而在图1描绘的总数据背后，造成政府实力扩张的制度却有着极大的差异，不同国家经历了不同的政治发展史，即通向现代国家的不同路径。所以，我们有必要更深入地了解不同欧洲国家各自的历史进程。
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人均税收指标没有揭示历史全貌。采用分散化财政制度——如实施包税制（tax farming）——的某个国家，从国民那里获得的税收份额可能同采用官僚化财政机构的另一个国家相当。但关键在于，前一国家没有动力去推行更具有普遍性的法规，而后一国家则有。关于政府能力的历史研究文献的一个贡献是拆解了财政和法律制度的大量细节，让我们能挖掘人均税收等标准指标背后的故事。
例如就英国而言，政府能力建设的复杂进程被揭示了出来。到18世纪，英国的财政军事政府已有能力通过税收和借款动员巨大的资源（Brewer， 1988； Vries， 2015）。英国政府在制度经济学研究文献中被视为成功典范，是因为它既有庞大的财政能力，又对君主权力有所约束，并满足法治的某些指标（North and Weingast， 1989； Barker， 1995； Weingast， 1995； Acemoglu et al.， 2005b； Acemoglu and Robinson， 2012）。可是这一成功源于何处？英国如何有能力建设起一个既有庞大财力又遵守法治的现代政府？
在回答以上疑问时，历史学家非常强调英格兰长时期作为一个连续且相对中央集权的政治实体的重要意义。如下论述颇具代表性：“17世纪的英格兰政府……幸运地继承了极为久远的政治统一和有效中央集权统治的传统。尽管有充分发展的地方主义情结和群属忠诚度，现代早期的英格兰依然是个单一制国家。不存在中央政府政令无法贯彻的族裔或领土的飞地”（Prest， 1998， 第16页）。按照这一观点，得益于土地和民众的基本同质性，英格兰从中世纪以来就拥有了统一的法律体制与财政体制。（*1.盎格鲁-撒克逊人在9—10世纪建立起相对集权的君主统治，后来被诺曼王朝统治者基本原封不动地继承下来（Campbell，2000，第10页）。爱德华一世统治期间（1275—1307年）形成了一套共同的惯例（Gras，1912，1918）。盎格鲁-撒克逊法律体系原本较为分散破碎，但诺曼征服之后，在亨利二世治下（1154—1189年）被纳入一套普通法之中（Berman，1983，第445—458页）。这或许是依靠英格兰君主的实力实现的（Glaeser and Shleifer，2002）。Barker写道：“与多变的地方习俗不同，普通法是一套适用于全英格兰的法律，它必然是集权化的产物。”（Barker，1995，第181页）Arthur Hogue认为：“金雀花王室的非凡实力对普通法体系在整个王国内的发展至关重要。”（Hogue，1966，第33页）） 这使它成为罕见的连贯一统的中世纪政治实体。（*2.中世纪的英格兰王国是个地理上紧凑的政治实体。然而，即使在英格兰，政府权势也受到地理因素的限制。王室权威在人口密集的东南部最强盛，而对诺森伯兰、康沃尔以及邻近威尔士边界的地区，控制就松散得多。）
在议会中，英格兰有着全国性代表机构（而法国和西班牙当时仅有地区和省级的分级会议和议会）与较为统一的政治精英群体（Mokyr and Nye， 2007）。近期的研究强调了中世纪英格兰君主利用议会加强王国管理的能力。如斯塔萨瓦奇（Stasavage，2010）认为，由于信息成本的影响，代议制在规模较小的政体中运行效果最好。地理上的紧凑让英格兰相对于法国拥有一大优势，因为后者的王国过于庞大，难以用单一的代表机构治理。布克雅尼斯则指出，正是英格兰君主利用权势迫使议会保持出席率，才确保其成为代表实体（Boucoyannis， 2015）。具有全国性和代表性特征的议会的形成，让爱德华一世这样的英格兰统治者能够筹集到巨额税收，以抗衡欧洲大陆更为强大的法国统治者。
英格兰的财政和法律制度较早走向集权化，有助于建立一个支持约束君主权力的政治联盟，从而使英格兰政府可以在17世纪末大幅提升其军事实力。诺思与温加斯特的经典著述（North and Weingast，1989）强调了在1688年之后实施宪政约束的重要性：君主权力受到制约是英格兰（以及1707年后的不列颠）的政府和经济取得成功发展的前提条件。虽然这一论点招来了历史学家的大量批评（可参阅有关论文集：Coffman et al.， 2013），其主要构想仍极具影响力。经济史学家当前的共识是对其加以修订，突出内战与共和政体时期（1642—1660年）的重要性，把它们作为英格兰宪政与财政历史上共同的分水岭（O’Brien， 2011； Jha， 2015），另外还强调政治精英群体以及政党形成发挥的关键作用——在1690—1720年实现了限制王室权力的政治平衡，同时给政府授予了过去难以想象的征税、开支和借款权力（Carruthers， 1996； Stasavage， 2002， 2003； Cox， 2016）。
从图1可以明显看出，光荣革命后议会地位变得至高无上，使政府能力得以急剧提升。在光荣革命与《联合法案》（Act of Union）之后，英国变成了一个以前所未有的规模征税（Hoppit， 2000； O’Brien， 2011），并且大量发行债务（Dickson， 1993， 1967； Ventura and Voth， 2015）的财政军事强国。另外与一般观点相反，1688年后崛起的政府并未显著增强对既有财产权利的保护，而是做了重新安排，在许多情况下解除或抛弃了过去的封建产权或习惯产权，以扶持更适宜商业化农业投资或者工业用土地开发的产权类型（Bogart and Richardson， 2009， 2011）。（*1.Brewer （1988）创造了“财政军事国家”（fiscal-military state）这一术语，以描述光荣革命之后的汉诺威王朝。近期的一些著作则将财政军事国家的源头追溯至17世纪80年代（Pincus，2009）或17世纪40年代（O’Brien，1988，2001，2011）。）
诺思与温加斯特将1688年看作宪政里程碑：带来了更有效的财产权利保护和法治（North and Weingast，1989）。后续研究已在许多方面推翻了这一论点。在1688年之后的一个半世纪里，规则与法律的确变得更有普适性，然而这一进程有过很多反复。尽管如布鲁尔所述（Brewer，1988），税收在1688年之后的时期变得更为现代化与官僚制度化，英国政府的其他部门在组织上仍维持着世袭性质，现代化是个缓慢而渐变的过程，例如，公开的公务员录用考试直至1870年才被引入。在商业组织领域，1720年的《泡沫法案》（Bubble Act）严厉制约了组建股份公司的资格，公司法规直到19世纪20年代才开始放开，股份公司的完全合法化更是要等到1844年（Harris， 2000）。与之类似，限制宗教自由的法律在整个18世纪依旧存在（Machin， 1999）。不过，政府能力的强化总体上伴随着诺思等人所说的走向“开放准入”（open access）的趋势（North et al.，2009）。
英格兰能够以如此早熟的形式发展出财政能力，原因之一是其民众和地理自很早以来便具有较强的同质性。通过英格兰与西班牙的历史经验对比，沃斯提出在初始同质性较强的地方，政府能力建设的过程会大不相同（Voth，2016）。英格兰能够成功建设起政府能力，应部分归功于较高的初始凝聚力。另有学者认为，法国维持包税制的历史比英格兰更长，是由于法国各地的经济情况差异大得多。而英格兰的初始异质性较低，使其君主能够早于法国和其他欧洲国家，更高效地从包税制转向直接征收消费税和关税（Johnson and Koyama，2014b）。沃斯及其合作者的另一文献在研究军事竞争对统治者的政府能力投资激励的影响时，也突出了同质性的作用（Gennaioli and Voth，2015）。他们认为，在英格兰这类初始同质性较高的国家，1500年之后军事竞争加剧带来了对政府能力投资的显著激励。而在西班牙或波兰等异质性较高的王国，与英格兰相比，统治者为中央集权投资注定会更为困难，需要付出更高代价，因此未必会形成投资激励，克服地方既得利益集团的尝试反而可能危及整个王国的稳定。
与英格兰不同，中世纪的法国是个封建附庸的集合体，凭借领主们对王室的效忠松散地聚合起来（Goubert， 1969； Major， 1994； Collins， 1999）。在中世纪，通过战争与联姻，多个封爵与王国被纳入法国国王的属地：1349年的多芬，1477年的勃艮第，1486年的普罗旺斯，1532年的布列塔尼，1678年的弗朗什孔泰等就是其中一些。
由此导致法国的政府建设历程不同于英格兰。面对地方掌权者们远为激烈的抵抗，这一进程明显更为漫长拖沓。即使在弗朗索瓦一世（1515—1547年在位）通过一系列改革对王国实施集权化和标准化之后，各地方仍存在不同的财政与法律制度，国王在税区（d’election）可以直接征税，在自治区（pays d’etat）则必须同地方统治精英谈判协商。（*1.要想了解更多关于现代早期法国法律体系的碎片化及其代价的内容，可参阅Hamscher（1976）。） 这一遗产导致法国直到大革命时依然在法律和财政上处于分割状态（Rosenthal， 1992）。但正如可以追溯到托克维尔（Tocqueville，1998）的历史传统观点强调的那样，旧制度下的法国的政府能力在17世纪确实有显著提高（Bonney， 1999； Collins， 1995； Johnson， 2006； Johnson and Koyama， 2014b）。而且下文的第3.5节将谈到，这些变化发挥了关键作用，为后来的国民身份认同的形成搭建了舞台，进而推动了宪政和法治的建立。
政府能力投资同样发生在18世纪的普鲁士和哈布斯堡王朝，早于对行政首脑施加约束。历史学家把普鲁士看作杰出的财政军事国家，依靠霍亨索伦王朝的坚定意志建立起来（Brewer and Hellmuth， 1999）。普鲁士跻身强国之列，部分是由于统治者能够对财政能力加以投资，并设立了强大的常备军。（*1.腓特烈二世的私人助理贝伦霍斯特（Georg Heinrich von Berenhost）最先提出这一常被后人重复的观点：“普鲁士不是一个拥有军队的国家，而是一支拥有国家的军队，这个国家不过是军队的驻地”。）
用蒂利的话说（Tilly，1990），普鲁士和俄国等国是沿着更具强制色彩的道路成为现代国家的。由于人口较少，普鲁士政府起初依靠本地征兵结合外国雇佣兵来扩张其军队规模。以行政区为基础的征兵制度在1733年实施，要求从各区征募确切数量的农民（Busch， 1997）。尽管经常被视为杰出的财政军事国家，普鲁士在18世纪的官僚制度化水平在某些历史记述中被夸大了。普鲁士政府虽有能力大幅增加税收收入，但直至18世纪末期仍需依赖包税制（Kiser and Edgar， 1994）。
俄国在彼得一世改革后的历程更具强制色彩，农民被征召为军队终身服役，贵族也必须为政府服务（Duffy， 1981； Dukes， 1990）。（*2.因此在这些例子中，税收收入占GDP的比例只能算现代早期国家的资源动员能力的下界。） 政治学家与历史社会学家长期以来都在思考，东欧社会走向现代国家的不同道路如何导致它们在20世纪更容易陷入专制统治（例如Moore， 1966）。
政府能力建设的努力在哈布斯堡王朝面临类似障碍，这一庞大帝国统治着众多的族裔和语言群体。民族及语言多样性给现代国家构建进程带来了更大挑战。（*3.这样的对比不宜过分解读。在17世纪上半叶，霍亨索伦王室拥有的领地的内部差异很大，在文化和政治上大相径庭。勃兰登堡因其糟糕的土质而被称作“神圣罗马帝国的沙盒”。普鲁士曾被波兰统治了一个世纪，而不在神圣罗马帝国之内。）不过同英国、法国与普鲁士等竞争对手相似，哈布斯堡的统治者也有能力推动政府能力建设。玛莉亚·特蕾莎女公爵及其子约瑟夫二世开展了多项改革，为现代国家奠定了基础。其中包括1749年的大规模行政机构重组，以及多项限制神职人员的特权、把教会土地纳入征税的措施，最后的高潮是基于1789年的新土地普查推行的重大税收改革。法律制度也实施了类似的规范化，1755年通过了反对迷信与巫术的法律，结束了猎巫审判。到1768年，剥夺了领主们在自己的法庭实施死刑的权力。1776年，王室把司法酷刑列为非法行为。此类改革被有的学者评价为“虽然零散却具体实在，并有深远影响”（Evans， 1991， 第189页）。
约瑟夫二世推行了更为激进的中央集权改革，建立了职业化官僚机构，并将德语作为所有行政活动的官方语言。官员在维也纳接受培训，有着公正执行法规的声誉。通过了给予新教徒和犹太人宽容的法令。玛莉亚·特蕾莎的改革较为尊重各王国的独特性，约瑟夫二世则试图将这些分隔的领地融合为单一的国家。他的政策只取得了部分成果，较为激进的改革被继任者推翻。不过有位历史学家仍注意到这些改革的一个成果：“至少在哈布斯堡的世袭领地，中央政权就可以发号施令的合法主权观念已经渗入仅为专有特权和私人特权提供保护的法律概念中”（Hutton， 1980）。因此，普鲁士与哈布斯堡领地的历程与英格兰不同。前者的初始异质性让高效的财政和司法制度建设要经历更为困难的过程。由此导致它们转向能够实施更普遍法规的政府机构晚于英格兰，并可能对这些国家在20世纪的历史产生影响。
相比之下，西班牙长期被视为傲慢专制的代表性国家，政府管制与财政负担造成经济停滞和衰落。但在如今的研究文献中，它却成为因未能建立中央集权化政府而付出代价的案例。
政府能力观念有助于解释西班牙的失败。约翰·林奇（John Lynch ）与约翰·艾略特（John Elliott）等历史学家曾指出，虽然16—17世纪的西班牙君主拥有庞大的个人权势和财富，却无法创建跨越其王国各个部分的统一的财政和法律制度（Elliott， 1992； Lynch， 1992）。西班牙王室的政府建设行动基本上局限于卡斯提尔地区。在其他地方，例如16世纪的阿拉贡，“半独立的领主们拥有若干不利于王室及其属臣的封建特权，卡斯提尔人被排斥在机构外，执行并独立实施不同的法律，税收也需要由议会审查”（Lynch， 1992， 第290页）。这一近期研究的总体观点是，西班牙帝国的最终失败不在于传统上认为的过度借款或开支，问题是出在税收来源方面，以及未能建立统一的财政国家（Drelichman and Voth， 2014）。（*1.Kennedy （1987） 等许多传统著述认为，是过度借债引发了西班牙的衰落，但这一观点已经被Drelichman and Voth（2010，2011，2014）推翻。）
格拉夫的研究为此提供了更多证明（Grafe，2012），他把西班牙的特征概括为城邦共和国联盟。这些城邦共和国以及地方精英和领主得以把其“自由”维持到现代早期。内部的关税壁垒妨碍了贸易，间接税在地方层级上征收和开支。直至波旁王朝登基后，才试图把分散的西班牙各王国完全统一起来。基于爱泼斯坦的研究（Epstein，2000），格拉夫把西班牙未能建立起中央集权化政府视为其一体化危机的核心原因，制约了伊比利亚半岛上统一市场经济的发展（Grafe，2012）。即使当波旁王朝统治者在18世纪试图增税的时候，他们在全国范围内推行普遍税收的努力也告失败（Tortella and Comin， 2001， 第159页）。近期的一项研究试图扩展这方面的分析，考察了西班牙的脆弱政府能力对其在新大陆各殖民地建立的制度的影响（Hough and Grier，2015）。
2.2欧洲以外的政府能力投资
欧洲之外的各国又有怎样的经历？受孟德斯鸠（Montesquieu，1748， 1989）与魏特夫（Wittfogel，1957）的启发，有一派研究文献把东亚经济发展失败归咎于过度征税、危害产权的暴虐政府（例如Jones， 1981； Rosenberg and Birdzell， 1986； Landes， 1998）。亚洲各庞大帝国的统治者当然拥有极大的权势，可以动员巨量的资源营造标志性建筑，发动规模浩大的战争。例如，乾隆皇帝麾下的军队名义上超过100万人。然而，前现代帝国的统治者有效“治理”其领土的能力是受到局限的。清朝政府用前现代标准看确实拥有高度官僚制度化的组织，可是相对于其人口与统治者声称的庞大领土而言，帝国官吏机构的规模极小。与之类似，奥斯曼帝国皇帝也管理着辽阔的疆域，原则上拥有绝对的权威。不过即便在权力巅峰期，奥斯曼帝国的许多地方仍处于高度自治状态，如埃及、北非和伊拉克等，甚至在帝国的核心地区，皇帝的裁量权也相当有限。（*1.奥斯曼帝国君主的权力受限制，已在历史研究文献中被频繁讨论过。例如，Shaw（1976，第165页）提到：“事实上，奥斯曼帝国体系的本质决定了苏丹只能拥有非常有限的权力。首先，苏丹的权力范围被局限于如下功能：汲取帝国财富，推广伊斯兰和臣民信奉的其他宗教的制度与实践，扩展和保卫帝国领土，维护领土内的秩序等。因此，奥斯曼臣民生活中的许多重要方面需要自治管理，交给米列特社区、行会、社团、宗教团体和其他形成奥斯曼社会联合性基础结构的群体……直到19世纪，奥斯曼帝国才在西方的影响下实际确立了独裁统治和中央集权，而欧洲人传统上误以为它早就建立了。” ）此外，在整个奥斯曼帝国时期，财政体制都是高度分权化的（Balla and Johnson， 2009； Karaman and Pamuk， 2010； CoSgel et al.， 2009； CoSgel， 2015）。
类似的是，近期研究确认中国古代的税负较低（Ma， 2011， 2012， 2013； Rosenthal and Wong， 2011； Sng， 2014； Vries， 2015； Ma and Rubin， 2016），这一事实具有积极意义，因为清政府的政策没有妨碍产品和服务市场的有效运转（Pomeranz， 2000； Shiue and Keller， 2007； Li et al.， 2013）。不过，现代早期的中国政府在许多方面的效力如何依然是值得讨论的议题。中国政府征收的税收较低是否源于财政能力低下或儒家意识形态影响，仍存在某些争议。看到“重税依然是政治禁忌”，邓钢采用主流政治意识形态中的“治理之下”（under governance）加以描述（Deng， 2015， 第328页）。罗森塔尔等提出，“中国的成功国家治理逻辑……强调轻税，一般而言避免干预商业活动”（Rosenthal and Wong，2011，第174页）。（*1.也可参阅Wong （2001， 第76—77页）。） 另一方面，有学者令人信服地指出清朝中央政府征收的较低税收是脆弱的政治平衡之表现——统治者需要用古代的技术水平来治理过于庞大的帝国（Sng，2014）。清朝政府依赖土地税，根据土地价值每年征收一个固定税收。（*2.直到1850年后，清政府才实行了厘金这一消费税（exercise tax）或国内税（internal tax），税收所得用于地方支出。政府一开始引入这一税种是为了支付镇压太平天国所需的军费，征收厘金被视为清帝国政治去中心化和内部分裂程度加剧的标志。） 这一税种的征收给了地方官员很大的裁量权，他们可以收取贿赂，或者为自身利益做其他操纵。该研究设计了一个正规模型，推测出在统治者面临的委托代理问题越严重的地方，其征税能力越薄弱（Sng，2014）。与模型一致的是，有关证据显示在距离京城更远的地区，税负明显更低，并且自18世纪中期之后显著下降。（*3.Sng（2014）写道：“清政府的轻税往往被视为遵循儒家仁政理想的一个直接后果。但是与儒家提倡的10%的税率相比，清政府的税收收入过于微薄，因此难以用意识形态信念来解释。” ）与之相似，弗里斯的研究把清政府的低税收诠释为政府能力较低的政治均衡的表现（Vries，2015）。马德斌等人正在开展的研究把以上观点整理为更具一般性的模型，以解释为什么中国统治者没有选择对财政能力建设做投资（Ma and Rubin，2016）。（*4.类似的，一些学者将清政府提供粮仓和防洪等公共品的能力视作康乾盛世时期（1660—1794）政府有效发挥效力的证据（比如Wong， 1997， 2012）。还有学者（Rosenthal and Wong，2011， 第175页）称：“清政府成功保持了水路通畅，维持了灌溉用的水利工程，建立了巨大的粮储和其他帮助提升物质稳定与经济增长的项目。”其他学者则认为这些尝试不时遭遇失败，清政府到19世纪后无力继续提供支持（Vries， 2015））。
没有什么证据表明，普通中国人因为大清帝国在18世纪未能建立起财政军事国家而蒙受损失。相反，在清朝全盛时期（1680—1794年），经济持续扩张。中国农民拥有安全的土地产权（Pomeranz， 2000）。新大陆农作物的引进以及复种的推行让农业产量能跟上人口增长的步伐（Yang， 2014）。不过，清朝政府的羸弱与缺陷在19世纪暴露出来，未能抵挡西方殖民强国自19世纪30年代之后的侵略，也难以维持太平天国运动所破坏的国内秩序（例如Kuhn， 1980）。
日本在16世纪末平息战乱后，也不再面临国内地缘政治争斗，因此在现代早期缺乏建立财政军事国家的激励。可是与中国不同，被西方国家于19世纪中叶的威胁唤醒后，日本迅速推动了统治机构的中央集权化，并对财政能力加以投资建设。日本政府在铁路的快速扩张中扮演了关键角色。有研究认为，这一基础设施投入对企业资本和经济整体效率发挥了因果效应（Tang，2014）。其他研究则指出，正是因为日本在地理上较为紧凑，才使得精英群体有能力协调实施现代化计划（Sng and Moriguchi，2014；Koyama et al.，2015）。日本由此可以快速建立现代政府，从而模仿和采纳西方的成功政策经验。这让他们既能够抵御西方帝国扩张的潜在威胁，又可以实施相关政策，使其在20世纪实现快速追赶式增长。作为对比，清帝国的庞大规模使政府难以渗透到全国每个角落的地方社群，以同时维持当地秩序和推行改革政策（Kuhn， 2002）。
政府能力概念的分析工具对理解现代东亚国家的经济发展模式同样有帮助。在关于殖民统治对东亚国家影响的长期探讨的基础上（Kohli， 1994； Haggard et al.， 1997），近期研究采用了更为细致的经济计量技术，以深入识别过去的政府能力投资对当前发展成果的作用。马丁利（Mattingly，2015）分析了日本殖民统治对“满洲”地区政府能力建设的影响。日本人对政府能力建设做了投资，但通过攫取性机构实施统治。“满洲”地区与邻近的内蒙古的省级边界划分，是把原本统一的同质性区域人为隔开。借助这个特点，马丁利采用断点回归方法对“满洲”地区与邻近的内蒙古地区做了对比分析。结果发现，日本的统治带来了较强的政府能力和较高的经济发展水平，而且这些优势一直维持至今。戴尔等人（Dell et al.，2015）的研究同样利用了断点回归方法来考察越南的政府能力建设的影响，结果发现在1698年时由中国式官僚政府统治的越南北部村庄，相比由柬埔寨帝国用较为原始、更具世袭色彩方式统治的其他地区的村庄，在今天有着更高的政府能力和纳税遵从度，经济也更为繁荣。
还有学者分析了政府能力在中国更近期经济史上的作用（Lu et al.，2016）。该研究以四川省为重点，沿着中央红军的长征路线收集关于政府能力的数据。研究者观察到，红军长征经过的各县拥有的共产党员人数更多。假如红军选择的路线是外生决定的，那么在控制地理因素后，这一历史对未来发展的影响只能是通过当地的政府能力来实现。他们发现，对政府能力的这一测度——党员干部的人数——同1978年市场改革引入后若干经济发展指标存在正相关，包括人均粮食产量增长、教育成果与当地基础设施建设等。但党员干部的人数对1978年之前的粮食产量存在负面影响，对此可以做出逻辑一致的解释：当政府能力同市场形成互补时，它可以对经济发展发挥积极作用，例如1978年后的改革时代；而当政府试图直接取代市场时，这种积极作用则会消失。
困扰当今非洲国家的许多经济问题亦可归咎于孱弱而掠夺性的政府（Bates， 2008）。近期针对非洲的政府建构历史的大量研究，把现代非洲政府能力薄弱的原因追溯到奴隶贸易及随后的殖民统治行动上。有学者认为，奴隶贸易对非洲的制度建设有负面因果关系影响，导致了缺乏信任的文化，并可能破坏了前殖民地时期的国家形成（Nunn，2008；Nunn and Wantchekon，2011）。殖民政权采用了攫取性税收制度，但在行政管理或公共服务上鲜有贡献（Herbst， 2000； Frankema， 2010， 2011）。例如，有研究把英属非洲殖民地的财政制度特点总结为：最小化努力，而非最大化收入（Frankema，2011）。非洲各殖民政府获取的税收收入通常较低，建立财政官僚机构的努力极有限（Frankema and van Waijenburg， 2014）。另有学者详细分析了法属西非殖民地政府能力投资的类似失败案例，发现当时的小规模殖民地政府的成本是由非洲民众负担（Huillery， 2014），（*1.这一研究也揭示了非洲内部的多样性和异质性。非洲的法属和英属殖民地国家极为相似，但是每个殖民帝国内部都存在差异。英国在东非的统治比在西非更具攫取性，只有在毛里求斯才对财政能力和官僚机构建设有所投资（Frankema，2011）。）但这并不意味着那些政府造成的财政负担就比较轻，例如，有研究特别关注了法属非洲殖民地广泛使用强制劳动的现象（van Waijenburg，2015）。
其他因素同样有助于理解非洲政府的无能和脆弱性。多位学者的研究强调了前殖民地时期部族层面的制度对现代政府能力水平的重要性（Gennaioli and Rainer， 2007；Michalopoulos and Papaioannou，2013）。贝茨（Bates，1983）认为，在前殖民地时期的非洲，中央集权国家更有可能沿着生态圈分界线形成，以提供防卫和促进贸易。芬斯克的研究则为此提供了计量支持证据（Fenske，2014）。不过，非洲与欧洲之间最惊人的差异在于，战争在国家构建过程中发挥了不同作用。
大量研究文献证实了战争对现代早期欧洲政府能力崛起所起的关键作用（Tilly， 1990； Besley and Persson， 2011， 2013； Dincecco and Prado， 2012； Gennaioli and Voth， 2015； Hoffman， 2015a）。然而在撒哈拉以南非洲，近期研究却表明战争并未促成强大或更具凝聚力的国家的形成，反而导致了政府的孱弱（Dincecco et al.， 2015）。随着新的数据来源出现，以及学者把田野实验（见本文第4.2节的介绍）等创新方法引入研究，我们可以期待：更多研究将聚焦于撒哈拉以南非洲普遍且长期存在的政府孱弱问题的根源。
与之相反，美国在南北战争之后的19世纪下半叶大幅扩充了政府能力。经济学家传统上认为，19世纪后期的政府崛起是对美国经济当时迅猛增长的响应（例如Glaeser and Shleifer， 2003）。可是近期的研究却指出，政府能力提升发挥的积极作用给驱动19世纪后期经济增长加速的活跃创新提供了前提。阿西莫格鲁等人利用邮局站点的数量作为政府“基础设施实力”的代理指标，发现全国范围的邮政系统的发展为19世纪后期美国的创新进步提供了必要制度条件（Acemoglu et al.，2016）。初步实证分析表明，专利数量与邮局站点数量间存在正向联系。（*1.其他对美国经验的近期研究探讨了政府建设对公共健康的影响。Troesken（2015） 认为，美国的案例是在捍卫联邦制度、赋予经济和政治自由的宪法条款，同提供公共健康之间做了权衡取舍。）
3.政府能力与现代经济增长
现在，我们可以审视政府能力成长与现代经济增长启动之间的联系机制。从表面上看，政府能力与经济增长的联系在前工业化时代是很不清晰的。税收和债务的增加通常而言并非促进经济发展的秘方。此外在现代的发展研究文献中，政府能力带来的好处通常关系到公共服务（如教育、医疗等）与基础设施（如道路和电力等）的有效提供。（*2.近期有研究分析了决定官僚机构表现和基础设施支出的原因，其中包括Rasul and Rogger（2016）、 Burgess et al.（2015）。） 可是现代早期的欧洲各国政府直至1800年后才普遍对教育或基础设施做大规模投资。欧洲国家财政能力在1500年后增强所带来的政府收入主要是用于战争，而非其他公共品。（*3.防御通常被视为公共品。但是，这一时期的战争在某种程度上被统治者视为私人产品，他们享有战争带来的荣耀，却几乎不承担输掉战争的损失（参阅Hoffman and Rosenthal，1997；Hoffman，2015b）。当然也有少数例外情况，比如英国《济贫法》就是政府提供的保险或公共品（Greif and Iyigun，2013）。）
3.1防范外来掠夺
政府最重要的职能或许是提供防卫，通常这是指抵御其他国家的侵略。前现代时期的政治实体经常卷入战争。在现代早期，尤其是对俄国和法国这样的好战国家，处于战争的时候要多于维持和平状态（Voigtlander and Voth， 2013）。战争有经济上的代价，特别是毁坏农田——例如英法百年战争中的扫荡行动——以及给受到围困的城镇造成的破坏。（*1.Sumption（1990） 极具感染力地描述了中世纪战争的破坏性。）现代早期国家在1700年之后建立领土边界与限制战争破坏的能力，似乎对斯密式经济增长的发生起到了重要作用。
该论点得到了对其他历史时期的近期研究的支持。奥伯等研究欧洲远古历史的古典学者认为，古希腊出现过一段时期的持续经济增长（Ober，2015）。类似的是，中世纪欧洲也有过集约型增长时期，尤其是意大利北部的城邦（Fouquet and Broadberry， 2015）。然而这样的“增长极盛期”被外来入侵打断，因为兴盛的城邦缺乏充足的规模和实力来对抗马其顿、罗马、西班牙或法国的军队。（*2.一些经济史学家推测宋朝在11—12世纪已经实现了一场类似于工业革命的变革，但相似地，这场繁荣被金人和蒙古的先后入侵终止（参阅Jones， 2003， 1988）。Ko et al.（2017） 探究了中国对于外部侵略的脆弱性和外部侵略导致的增长的时断时续。Glodstone （2002） 率先使用了“增长极盛期”（growth efflorescences）这一术语。） 经济增长在缺乏强大的政府能力时不能自我维持，恰恰是因为经济上取得成功的社会对于掠夺者产生的吸引力。这一难题类似于科克斯等人讨论的“暴力陷阱”（Cox et al.，2015）。而正是政府能力的增强才让西欧各国得以在18世纪和19世纪摆脱这一暴力陷阱。
荷兰共和国是现代早期最为繁荣的经济体，某些经济史学家在那里发现了现代增长的萌芽（例如Vries and van der Woude， 1997； van Zanden and van Leeuwen， 2012）。荷兰经济在17世纪末之后放缓，很大程度上是由于同路易十四的法国的一系列战争造成的沉重负担。相比之下，更强大的政府能力无疑对防止18世纪的英格兰陷入同样命运发挥了重要的“消极”作用，使其能够在推进工业革命的同时与法国打第二场百年战争。我们能否更进一步，把政府为现代经济增长提供某些先决条件所发挥的积极作用也加以明确阐述？
3.2政府与市场的相互补充
另一个机制是市场运转与政府能力之间的互补性。运行良好的市场不仅是经济资源有效配置的前提，还给长期的可持续经济增长提供了必要条件。然而市场不能在制度真空中运转，它们需要有明确界定和可靠执行的产权，并依赖治理机制对主张和纠纷予以裁决。
此类治理机制不见得必须由政府——号称在划定领土内拥有唯一合法武力使用权的组织——来提供。历史上有过很多案例，市场参与者在没有政府强制机制的情况下通过私人秩序发展出了自己的治理机制（Greif， 1989， 2006； Clay， 1997； Clay and Wright， 2005； Leeson， 2014； Stringham， 2015）。中世纪有大量贸易的发生并不依赖任何单一政治实体的强制机制。无论是对非人格化贸易的开展或对行为规则乃至法治的出现而言，政府显然都并非必需。不过历史记录却表明，在工业革命之前的若干世纪，商业和贸易越来越多发生在公共秩序制度支持的范围内。（*1.有关总结可参阅Ogilvie and Carus （2014）。这并不排除未来转向更少依赖第三方强制。） 因此，对西欧的现代经济增长启动的描述不能脱离公共秩序制度在这一时期发挥的更大作用。
更强大的政府崛起促进了更深入的市场一体化。经济史学家早已指出，中世纪和现代早期的欧洲市场是分裂的（Heckscher， 1955； Epstein， 2000）。交通运输成本极高，特别是陆路运输：通过陆路运输粮食等笨重商品很不经济，每250英里就会使价格翻一番（Masschaele， 1993）。障碍不仅是技术性，也有制度性的因素。国内贸易壁垒和通行费导致交易成本极高，对所有欧洲国家的贸易都制造了障碍（Dincecco， 2010）。
有多项研究试图对现代早期的欧洲市场一体化程度做量化分析（Shiue and Keller， 2007； Bateman， 2011； Chilosi et al.， 2013； Bernhofen et al.， 2016），它们表明，总体而言市场直到19世纪才充分一体化。当然在现代早期，已出现若干因素推动走向更大市场统一的趋势，包括路网和运河的改进，17世纪后与战争有关的暴力活动减少等。最为关键的因素之一是法国和普鲁士等强势政府发挥的作用，压制了地方精英群体抽取租金的企图。有两个案例可以为此提供佐证：沿莱茵河征收的通行费与德意志关税同盟（Zollverein）。
有学者研究过通行费对沿莱茵河贸易活动的窒碍作用（Heckscher，1955）。在中世纪商业革命时期，贸易活动沿着莱茵河兴盛起来，它是连接北海与德意志西部的主要商业通道（Lopez， 1971）。随着贸易量增大，临河的各个城市与诸侯国设立起众多收费站。贸易税对德意志地区的地方统治者与贵族们极为重要，因为他们缺乏对其子民征收其他税种的能力（Middleton， 2005）。农业产品难以课税，因为产量较低，且各地的土地所有者较为强势。而城市也足够强大，能确保对领地统治者的独立性。相反，内河交通比较容易征税：“贩运者难以随便隐瞒其货物的数量或价值，如果没钱付费，征税人可以扣押实物来凑数”（Clapp， 1907， 第6页）。
在中世纪，神圣罗马帝国的皇帝与领地毗邻莱茵河的选帝侯曾试图对通行费征收权加以规范和限制。然而随着皇帝的权势衰落，通行费和其他收费的数额再度激增（Spaulding， 2011，第 204页）。这一局势在三十年战争（1618—1648年）末期恶化到了谷底。帝国权力的衰退“让莱茵河沿岸各诸侯与掌权者获得了自由，通过随意敲诈货船来充实自己的金库”（Clapp， 1907， 第5页）。
这样的通行费高昂且不统一。费率不会公布，而是根据货物类型与“官员们的判断和腐败程度”做调整（Clapp， 1907， 第7页）。葡萄酒之类的奢侈品的费率远远超过更为廉价、更易变质的商品。（*1.将一桶红酒从美茵茨运送到科隆，在这115英里的旅程中，可能需要支付32塔勒的通行费，而一吨鲱鱼只需要支付8塔勒（Clapp， 1907， 第10页）。） 斯波尔丁指出，“大多数统治者努力使其通行费率保密”，但无论如何，“实际支付的通行费都是船长同征收官员之间现场谈判的结果”（Spaulding， 2011， 第210页）。于是每个征收官员都有实施价格歧视的裁量权，这让商人们非常难以做出计划，因为不可能预见必须支付的费用：“从鹿特丹逆流而上的货船从来无从知道新设立了哪些收费站，以及在老收费站会被收取多少金额”（Clapp， 1907， 第7页）。
到中世纪后期，沿整个莱茵河大约有62个收费站。16世纪的一位商人在巴塞尔到科隆之间的31个站点支付了通行费，或者说每9英里一个收费站（Heckscher， 1955， 第57页）。到17世纪90年代，据称沿莱茵河每6英里就有一个收费站（Ozment， 2004， 第126页）。收费站的总数无从确证。克拉普报告说，1790年在斯特拉斯堡到荷兰边界的埃梅里希之间有31个收费站。在美因茨与荷兰边界之间，有权征收通行费的包括汉诺威、美因茨、帕拉丁与特里尔等地的选帝侯，还有普鲁士国王、黑森-莱茵费尔亲王，以及科隆的天主教会（Spaulding， 2011， 第213页）。美因茨的主教因为“在他的7个收费站（平均每9英里一个）收取的费用超过其他任何领主”而变得声名狼藉（Heckscher， 1955， 第 57页）。
如此繁重的通行费带来的一个问题是，它迫使贸易转向成本更高的陆上交通。例如，货物运输先走陆路，然后由威悉河运往不来梅，会比走直接向北的路线更便宜（Clapp， 1907， 第10页）。这是双重边际效应问题的经典案例：每个关卡收费者都不考虑其通行费给河流的总贸易水平可能造成的影响，于是无论从私人还是社会角度来看，费率都会变得过高，而贸易量变得过低。
莱茵河上严重缺乏财政效率的旧制度被1789年之后的事变所粉碎。法国军队于1794年入侵，并在之后的20年占领了莱茵兰地区。法军入侵标志着“同过去的决裂，延续数个世纪的传统制度、思维和行动方式被一扫而光”（Diefendorf， 1980， 第23页）。这也符合阿西莫格鲁等人提出的论点（Acemoglu et al.，2011），即法国对德意志的入侵整体上改变了旧政权的征税制度，给持续经济增长提供了必要条件。沃斯等人设计的正式模型（Gennaioli and Voth，2015）有类似结论，表明战争压力可能给部分（而非全部）欧洲国家带来了激励相容的选择，由此得以克服地方上的寻租安排，实现财政体制的中央集权化。除取消农奴制、废除行会限制和解放犹太人外，法国人还撤销了大部分通行费，并且对河流运输实施了标准化管理（Spaulding， 2011）。这需要创设现代的财政官僚机构来负责征税。斯波尔丁指出：“在整个莱茵河航路中，贸易量都大大增长”。通过科隆的贸易量从1789年的区区“150万英担（每英担为50公斤）”猛增到1807年的“5 239 972英担，增幅达346%”。美因茨州的增幅更达到400%（Spaulding， 2011，第217页）。在拿破仑政权被击败后，这一成功做法被接任的普鲁士政权延续下来。随着德意志经济在19世纪的扩张，莱茵河成为越来越重要的商业大动脉。
德国各州之间的关税障碍在19世纪被废除后，也出现了类似的大发展。神圣罗马帝国的分裂特性导致贸易壁垒在现代早期大量增加。德意志关税同盟背后的理念是减少这些贸易壁垒，实现地区市场一体化。同盟是由该地区的霸主普鲁士推动，并以普鲁士内部在更早期（1818年）废除内部关税的行动为基础（Huning and Wolf， 2016）。从这个意义上讲，德意志关税同盟代表着普鲁士在经济上把德国统一到自己麾下的尝试。（*1.普鲁士力图拆分与之竞争的关税同盟，比如Mitteldeutsche Hanndelsverein （Ploeckl， 2013，第389页）。Pleockl（2015） 用一个关于联盟外部性的模型分析了这一事件的发展。） 有学者利用小麦价格的数据，发现该同盟的组建使价差大幅下降了30%（Keller and Shiue，2014）。铁路的引进等变革措施和其他制度改革则进一步促进了市场一体化。（*1.这和Ploeckl（2013）关于德意志关税同盟对巴登的市场准入和投资的更微观层面的分析一致。）以上两个案例共同提供了重要说明，显示现代早期的政府力量如何摧毁阻碍市场统一的壁垒，为斯密式经济增长铺平道路。
3.3更高效的官僚机构
自韦伯（Weber，1922， 1968）以来，很多学者认为高效而公正的官僚机构是1800年之后欧洲兴起的现代国家的一个关键特征。然而现代官僚机构设立与持续经济增长之间的联系并非显而易见。持续的经济增长发生在18世纪的英格兰与19世纪的北美地区，均早于两个国家的现代官僚机构的发展。帝制中国则从宋朝之后就有了职业化的贤能主义官僚机构（Chen et al.， 2016）。还有，我们很清楚共产主义和其他社会主义经济体的官僚机构在经济计划方面的失败。（*2.von Mises（1922） 和Hayek（1948） 的著作已经清楚地说明了官僚无法对经济增长或发展做有效“计划”。对这一讨论的完整总结，可参阅White （2012， 第32—67页）；关于印度等发展中国家的经济计划分析，可参阅White （2012， 第246—274页）。） 官僚机构受到信息和激励问题的困扰（Tullock， 1965）。与之类似，关于计划和产业政策在东亚四小龙增长中发挥了关键作用的论断，也已被证明言过其实（例如Haggard， 2004）。
那么，有效运转的官僚机构同经济增长之间究竟存在何种关联？这里有几个要点值得强调。首先，无论需要政府提供何种范围的服务，效率都至关重要。（*3.有效提供是指，公共品能以成本有效且不腐败的方式提供。值得注意的一点是，与Samuelson（1954） 相反，决定产品是否必须由公共部门提供的并非产品的技术特性。公共品的特性（如排他性的程度）是由制度决定的。如今通常被视为公共性质的产品，在过去许多社会和许多时候是由私人提供的，比如灯塔（Coase， 1974）或警察（Koyama， 2014）。在我们看来，政府能力指的并不是政府提供的服务的范围，而是它能以何种效率提供属于其职责的服务。） 即使政府行动的范围受到严格限制，官僚机构的质量也关系重大。其次，掌握着高效行政机器的政府能更好地克制既得利益集团，并抵制受损方的寻租企图。阿西莫格鲁及其他人的研究表明，潜在受损方阻碍改革或创新的行动给经济增长造成了严重影响（Acemoglu and Robinson，2000；Cogel et al.，2012，等）。再次，能够以不会产生巨大无谓损失的方式征税是个重要机制。有强大财政能力的政府采取的征税办法不会给相对价格造成严重扭曲（Lindert， 2004）。从许多前现代政权采用的强制劳役与兵役转向正规税收，也具有类似的效率促进作用。而以这种方式征税，要求有公正的、不过分腐败的官僚机构。（*1.控制腐败是关键所在，因为贿赂给个人与国家间的交易带来了不稳定性，是对小型企业或个人征收的难以逃脱的税款，却通常对垄断者和大型参与者有利（Rose-Ackerman，1978）。因此，成熟的税务官僚机构在尽可能减少政府对经济活动的消极影响中起着重要作用。）
在欧洲，正规官僚机构的发展是个渐进过程，至19世纪后半叶才进入高潮，不过其根源由来已久。在德意志地区，正规官僚机构的出现是更为古老的“官房学派”（cameralist，又译重商主义）传统的延续（Backhaus and Wagner， 1987），并以中世纪德意志各地兴起的大学为基础。有学者详细描述了14世纪的教会分裂如何导致德意志各地大学的发展（Cantoni and Yuchtman，2014），显示很大部分毕业生是出自法学专业，在公共行政部门就职。另有研究指出，在宗教改革时期采纳义务教育法的德意志城市培养了大量杰出人士，其中许多是官吏，同时这些城市在1600—1800年也实现了更快的增长（Dittmar and Meisenzahl，2016）。（*2.为了证明因果关系，他们用宗教改革前关键年份里发生的瘟疫作为工具变量。瘟疫的暴发冲击了地方特权阶级，让新教和新的义务教育法更容易被采纳。） 正如厄特曼所称，“正是从这一巨大的可用人才库中……统治者选出了新的官员队伍”（Ertman，2005，第 170页）。到18世纪，越来越职业化管理的政府已遍布斯堪的纳维亚与德意志地区（Ertman， 2005， 第169—172页）。
这些行政化的官僚政府在北欧与中欧的创建，并未在现代早期转化为快速经济增长——神圣罗马帝国依然是当时的经济落后地区——却给现代时期留下了极为有益的遗产，并帮助培育了对今天意义重大的“良好治理”的文化与传统。有学者分析了约瑟夫二世在哈布斯堡王朝实施官僚制度改革的现代遗产，利用断点回归方法对现代东欧国家开展跨国比较，发现曾被哈布斯堡王朝统治的地区在今天有着较低的腐败水平和较高的信任度（Becker et al.，2016）。
3.4普遍规则与法治
上文提到，政府能力提高未必会促进经济增长，能力强大的政府也可能实施破坏性的经济政策。此处的关键在于，当政府受到法律约束时，政府能力可以发挥对增长有益的作用。这样说的一个理由是，能力强大的政府可以执行普遍规则（general rules），它与社会科学家常说的法治密切相关。
尽管“法治”（rule of law）的概念由来已久，但此术语是在戴西（Dicey，1908）之后才被广泛采用。在诺思的著作中（North， 1990），法治成为经济学与政治学讨论的核心议题，此后被后共产主义转型议题所关注，并在阿西莫格鲁等人的研究中再度成为焦点（Acemoglu et al.， 2001， 2005b）。阿西莫格鲁与罗宾逊的研究指出（Acemoglu and Robinson，2012），法治经常同“包容性制度”或对政府权力的限制有关。针对法治的法学研究得出了类似结论，它们往往强调普遍和稳定的规则的重要性。（*1.例如，Lon Fuller（1969）对法治给出了程序性定义，法治要求：（1）法律平等，即法律平等地适用于所有个体；（2）对法律有公开且清晰的定义；（3）法律具有稳定性；（4）有一个公开透明、受一般规则引导的立法过程；（5）有一个独立的司法机构；（6）开放的法庭和其他法律机构；（7）一致适用于所有个体的规则。）哈耶克曾指出（Hayek，1960），由于普遍规则具有可预见性，个人便可以对自己的生活做出规划，从而使个人自由的范围最大化，并限制统治者对权力的任性使用。诺思等人探讨了法治对产生开放准入秩序所需的条件的重要性，在这种社会中，个人和组织有同等权利进入市场并参与竞争，无需依靠他们同掌权者的私人关系（North et al.，2009）。基于以上研究思路，我们采用了对法治的一种最小范围的定义，即某个社会由对全体成员同等适用的普遍规则来治理的程度。
能力弱小的政府无法落实或强制执行普遍规则，而能力强大的政府则未必会执行普遍规则。历史记录表明，当统治者对政府能力投资的时候，他们通常会遇到使规则变得更具普遍性的强烈激励。这往往只是因为，当规则和制度变得更具普遍适用性后，对异质性民众实施集中式财政与行政规则的成本会降低。这方面的例子包括，弗朗西斯一世（1515—1547年）于1539年在法国引入《维莱科特雷法令》（Edict of Villers-Cotterêts），路易十四（1642—1715年在位）的部长们引入《路易法典》（Code Louis）等。此类法令是为巩固法国王室的势力，但起到了使全国范围的法律制度标准化的附加作用（Hamscher， 2012）。（*2.参阅Johnson（2013）、Johnson and Koyama（2014b）的讨论。）
3.5民族国家形成
借用奥尔森的著名说法（McGuire and Olson， 1996），现代早期的各国政府类似于“坐寇”，征税并发动战争，依赖民众的顺从而非支持。1850年后最为成功的现代政府的一项重要成就，则是让税收逐渐来自民众的准自愿性质的遵从。这一成就是基于如下认知：现代政府在大多数民众眼中具有合法性。政府的合法性来源于人们各自的信念。有学者认为（Scheve and Stasavage，2012），战争动员在设立遗产税方面起到了关键作用，因为战争既产生了扩大财政收入的需要，又培育了当其他人提供军事服务时，富人也应该出钱的观念。合法性要求有意识形态的支持，但人们必须能够对这一意识形态达成共识并采取协调行动。这就要求对政府的宗旨目标做广泛宣传，或者借助民族主义或宗教等既有的正统价值观。民族主义从来就是现代国家合并组建时采用的一种特别有效的意识形态（Gellner， 1983； Anderson， 1991； Hobsbawm， 1991）。
发展经济学家曾指出，偏好异质性——在缺乏共同国民身份认同时的常见现象——通常与公共品提供不足、内战风险较高和收入水平较低有关联（Easterly and Levine， 1997； Alesina et al.， 1999， 2003； Arbatli et al.， 2015）。相反，同质性较高的偏好会降低公共品提供的成本，让人们更容易就集体决策开展协调（Buchanan and Tullock， 1962， 第113—116页）。此类观点非常受经济史学家重视。（*1.Hao and Xue（2016） 的近期研究表明，以中国姓氏距离（surname distance）度量的族群分化与20世纪早期的学校建设不足相关。）
这意味着，高效政府的出现依赖于一定程度的文化、语言和民族同质性。政府构建必须伴随着国民的构建。英国和法国这样最为成功的现代国家发展成为民族国家，而哈布斯堡、奥斯曼和沙俄帝国等更庞大的多民族国家没有那么成功，最终走向解体。当然，文化、语言乃至（一定程度上的）民族的同质性本身也是政策制定者可以影响的变量。（*2.民族和语言的分化并不是外生的，相反，它是过去发展的产物，某些和政府明确推行的国民建构计划有关（参阅Alesina and Reich， 2015），而另一些是自发运动的产物，比如关注民族主义的某些学者强调的与古印刷媒体兴起有关的运动（如Anderson，1991）。） 沿着这一思路，越来越多的研究文献分析了政府能力与国民身份认同之间的相互作用。
阿莱西纳和赖克设计了一个模型，分析某个统治者或精英集团在何种条件下会对民众的偏好一致化做投资（Alesina and Reich，2015）。他们认为，民主化的威胁给统治者带来了重要启示，以培育共同的国民偏好。他们采用的模型包含多种可能选择，包括统治者不去培育国民偏好，而倾向于“分而治之”，即欧洲统治者在其殖民地普遍采用的策略。
引入义务教育等国家构建政策要求有一定水平的政府能力。因此在缺乏政府能力的地方，国家构建的努力会受限或缺乏。相比政府能力较高的地方，政府能力较低的统治者更有可能采用以分而治之为原则的做法。
3.6法国旧政权的财政能力与国民身份认同
政府能力投资与国家构建的关系并不限于1800年之后的时期。约翰逊分析了一个具体案例：法国旧政权的财政能力投资与全国政策的支持度提高存在何种因果联系（Johnson，2015）。托克维尔在《旧制度与法国大革命》中提出，大革命中的许多民主和宪政改革之所以能出现，是因为波旁王朝在前一个世纪的若干政策削弱了封建体制的制度基础。有研究发现，法国王室得以在17—18世纪提升其财政和法律能力（Root， 1987； Kwass， 2000； Johnson and Koyama， 2014b）。约翰逊认为，王室的政府能力扩张的一个意外后果是，新引入的制度替代和淘汰了之前的封建制度（Johnson，2015）。这进而导致贵族和非贵族的关注点从地方利益转向与全国性制度改革有关的事务。
约翰逊认为，法国政府能力在18世纪末的内部差异，是路易十四的财政部长柯尔贝尔（Jean-Baptiste Colbert）于1664年推行的改革的后果（Johnson，2015）。柯尔贝尔创立了一个关税同盟，包含大约一半的王室控制区。（*1.被排除在该关税同盟之外的省份包括：Angoumois、Artois、Auvergne、lower Navarre、Béarn、Brittany、Cambrésis、Foix、Dauphiné、Flanders、Forez、Franch-Compté、Gascony、Guyenne、Hainaut、Ile-de-Rhé、Ile d’Oléron、Languedoc、Limousin、Lyonnais（in parts）、Marche、Provence、Roussillon、Rouergue、Saintonge， 以及Vivarais。这个关税同盟的核心省份是基于中世纪晚期创造的五个包税区。历史上的这五个包税区是：（1） traite foraine， le rêve et le haut passage de Champagne et de Normandie；（2） la traite foraine de Normandie；（3） le traite domaniale de Champagne， Picardie， Normandie， et Bourgogne；（4） la douane de Lyon；以及 （5） les droits d’entrée sur l’épicieries， drogueries et grosses denrées。1589年，布吕（René Brunet）成功地将这些地区稳固地统合在了一个统治者之下，这场整合完成于亨利三世治下（1574—1589年）宗教战争十分活跃的时期，他迫切需要财政收入（Roux，1916，第70—73页）。至于柯尔贝尔时代五大关税辖区的边界的解释，或许也可以归因于16世纪各位君主的短期愿望，通过包税制来增加贷款，以满足其借款的需要（Johnson and Koyama， 2014a）。） 作为重商主义者，柯尔贝尔创立该关税区——所谓五大包税所辖区（Cinq Grosses Fermes）——的一个主要目标是促进内部贸易并对外部贸易征税。他随时借助王室权威，以压制辖区内部的封建性税收和管制。王室税款对跨越关税同盟边境与内部的贸易产品都要征收（Heckscher， 1955， 第103—106页； Bosher， 1964）。约翰逊测算出，1784年五大辖区内部的人均税收比外部平均高出40%左右（Johnson，2015）。
约翰逊利用三级会议陈情书（Cahier des Doleances）的数据对托克维尔的推测做了检验（Johnson，2015）。这些文件是在1788年爆发大革命前夕，由路易十六要求法国的每个城镇提交，让各个阶层（教士、贵族和其他人等）分别写下他们希望在即将召开的三级会议（Estates General）上讨论的“申诉”。之前有研究对文件做了整理（Hyslop，1934），包含法国的200个地区，并为其中涉及的各种地方和全国性制度创立了编号。例如，登记了某份文件是否要求统一度量衡，希望对所有阶层适用同样的法律，希望废除封建税费，希望废除农奴制，要求实施更统一的法典等。约翰逊的研究通过一个指数来反映每个地区的申诉对全国或地方性议题的关注程度（Johnson，2015）。该指数的范围从1到3，1代表对地方性议题的关注，3代表对全国性议题的最强烈关注，如要求实施统一度量衡等。
图2显示，托克维尔的论述是正确的，受集中化程度更高的制度管辖的地区，确实会使民众的关注点从地方性议题更多转向全国性议题。该图揭示了陈情表中反映的对全国性制度的支持度，同某个地区是否属于五大辖区内的强大王室制度管辖的关系。图中的每个点均代表一个城镇，陈情表文件为当地的每个阶层做了编号。图中的实线代表五大辖区的边界，每个像素的颜色深度取决于对全国性制度的支持指数的反距离加权数值。颜色越深，代表对全国性制度的支持度越大。从该图可以明显看出，对全国性制度的支持度在五大辖区的边界上存在显著的非连续性。约翰逊利用断点回归分析发现，这一非连续性有经济显著性，并且在控制若干地理、政治和文化变量影响后具有稳健性（Johnson，2015）。五大辖区内的城镇在1789年更多支持全国性而非地方性的制度，并且在1817—1821年的富裕程度更高。此外，这一收入差别的根源可以追溯到各个地区利用正规金融机构和为公共品缴费的意愿。对法国而言，专制君王推动的财政能力发展提供了必要的准备，以赢得普通民众支持基础更广泛、包容性更大的制度，进而促进稳定的经济增长。
图2 1789年国民会议记录中的国民认同状况
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| 注：更深的颜色代表文件记录中的贵族和第三等级人士对“国王”和“法国”的认同度更高（根据Hyslop，1934）。图中的每个网格点的赋值，是基于周围提交文件的12个城镇的反向加权距离（所用的距离指数的默认值为2）。五大辖区由作为分界线的黑粗线标出。 |
总体来看，此类研究提供的证据表明，欧洲的能力强大的政府通过若干机制对经济发展做出了贡献：让经济体更为强健，以抵御战争等负面冲击；帮助实现国内市场统一；为较为公正的官僚机构化管理和法治奠定了基础。还有，作为一个自我强化的过程，政府建设本身有助于让之前异质性较强的民众为共同目标（如提供更具普遍性质的法规）联合起来。当然，此类机制本身不足以完全解释那些国家的政府能力最初是如何发展起来。在下一节中，我们将探讨更深层的决定因素，以理解为什么政府建设的行动能在世界某些地方取得成功，而在其他一些地方遭遇失败。
4.高效政府的深层决定因素
哪些因素使某些社会建设起高效政府——有能力提供基本公共品，同时在范围和规模上受到制约？为回答这一问题，我们将对增长经济学和政治经济学的近期发现加以回顾，并探讨它们可能给关注政府能力议题的经济史学家提供何种启示。
4.1国家形态的历史
近期许多发现凸显了现代经济和政治成就背后的深层决定因素的重要性。科明等人认为（Comin et al.，2010），1500年时的技术发展水平对今天的收入水平有强大的预测力。在1500年时从不掌握当时的任何技术到全部掌握，会使如今的人均GDP提高5.9—13.3倍。另有学者通过对长期持续的这一现象和其他情形的分析，发现三个因素在解释现代经济发展上发挥了稳健影响：地理、农业转型，以及国家形态的长期历史（Spolaore and Wacziarg，2013）。
对经济增长起源的实证研究经常采用布克斯泰特等人（Bockstette et al.，2002）设计的古代政府指标作为政府能力的代理变量。该研究（Bockstette et al.2002）及后续成果（Chanda and Putterman， 2007； Putterman and Weil， 2010）借助了一个简单的理念：针对每个现代国家，计算从零年开始，每50年时期里，该国被部落以上层级的政府统治的时期长短，以及这样的政府是本土产生还是外来占领。由此得出一个粗略的指标，反映某个国家拥有本土政府的历史。结果发现，在1500年时的政府历史能最好地预测现代的发展水平。（*1.在1500年的时候，国家形态历史的代表性指数水平如：埃塞俄比亚=1，中国=0.906，西班牙=0.562，美国和澳大利亚=0。）
普特曼等人对这一政府历史指标做了改进，以反映构成现代国家的人群拥有过的政府的历史（Putterman and Weil，2010）。对美国和澳大利亚等欧洲殖民者定居的国家，他们的指标反映的政府历史测度比之前的指标高得多，并且与今天的政治制度之间存在正向关联——包括行政部门所受约束、财产征用风险、政府效力等通行的测算指标。（*2.Borcan et al.（2014） 将对国家形态历史的度量进一步回溯到国家和农业的起源时期。他们发现了一个倒U型关系，国家形态历史和经济发展之间存在着非线性关系：也就是说，虽然国家历史和现代发展之间存在着高度正相关，但是国家历史的平方值和现代发展之间呈高度负相关。这一关系适用于各大洲以内和之间：拥有最悠久国家历史的现代国家，与国家历史更短的邻国相比，如今在经济上表现更差。有趣的是，他们认为这一非单调关系早在1500年时就已存在。）（*3.在最初的分析中，Bockstette et al.（2002） 并未考虑这一度量方式，因此更晚近的国家历史比更早期的国家历史的影响更大。后来的研究（Borcan et al.，2004）则对所有时期赋予了相同影响权重。）
此类研究很有启示性，但仍属于跨国分析，对于政府与经济增长的关系，不可避免地缺乏历史研究能够带来的丰富内容。要看到更细致的图景，我们仍需更多微观层面的历史研究，并关注把政府历史同现代发展成果联系起来的作用机制。
4.2文化
文化是值得强调的第二个因素。近期研究确认，文化是可以开展严肃的科学考察的关键变量，从这方面的成果中可以得出几个要点。第一，若干研究表明文化价值观可能极具延续性（Guiso et al.，2006， 2008；Nunn and Wantchekon，2011；Voigtlander and Voth，2012；Alesina et al.，2013；Grosjean and Khattar，2014）。第二，关于代际价值观传递的理论模型表明，文化延续性的一个重要机制是父母培育其子女的文化价值观的激励（Bisin and Verdier， 2001）。第三，文化价值观与制度变革存在互补性，这可以有力地解释为什么制度改革行动在某些时候成功，在某些时候失败（Greif， 1994； Tabellini， 2008； Alesina and Giuliano， 2015）。
值得深入探讨的一个推测是，高效政府的建设需要某种文化环境，政治独立或政府自治的历史可能是今天的政府能力建设的重要决定因素。若干研究正是采用了这一思路。塔贝里尼分析了有关证据，探讨包容性政治制度传统对欧洲地方层面文化的影响（Tabellini，2010）。圭索等人发现（Guiso et al.，2016），在中世纪有政治独立历史的意大利北部城市，如今的公民社会资本（civic capital）水平较高，反映在人均非营利组织数量、器官捐赠水平等指标上。
相应地，该机制也能在相反方向产生作用。专制或掠夺式的制度传统可以破坏对社会有益的价值观。洛斯等人把人类学研究同创新现场实验相结合，发现刚果的库巴王国（Kuba Kingdom）显然对其现代后裔的亲社会习俗有排斥作用。与无国家历史的邻近人群的后裔相比，他们在一系列实验游戏中的窃取行为更多，贡献更少（Lowes et al.，2016）。另有学者分析了中国清朝的迫害行动的后果（Xue and Koyama，2016），发现这些迫害减少了地方层面的慈善组织数量，给地方公共品提供与对待政治积极主义和政府的文化态度都造成了长期影响。更深入和细致地认识文化因素，将有助于我们更好地理解它在何时何地对政府发展产生重大作用。
4.3公民社会
本小节把政府能力同关于公民社会和社会资本的研究结合起来。在托克维尔的启发下（2000），帕特南（Putnam，1994）与福山（Fukuyama，1995）等社会科学家非常关注社会资本对自由民主制度取得成功的重要性。
他们的研究提出了某个社会的社会资本水平同政治机构和政府机构的能力的关系问题。在分析从“自然国家”向“开放准入秩序”的转轨时，对于开放准入秩序能够容许独立于政府的组织出现，诺思等人相当重视（North et al.，2009）。因为这个特点与自然国家形成了鲜明对比，后者会压制此类组织，把公民社会作为对政治权力的威胁。
在过去的理论模型中，社会资本与政府经常被当作替代关系（例如Aghion et al.， 2010）。近期的研究则指出，高效政府与社会资本之间存在重要互补性。阿西莫格鲁与罗宾逊在描述走向包容性制度的道路时关注政府与社会的共同演化，认为繁荣而富裕的公民社会既是政府成功发展的额外成果，又是重要补充：“政府能力与社会组织以协同作用的方式相互哺育” （Acemoglu and Robinson，2016）。他们把这一论点用于分析本文第2.1节介绍过的英格兰的案例，指出：“多铎王朝的政府建设受益于如下事实，公民社会已形成了约束它的社会习俗。社会要求政府执行法律和推进减贫，在社会影响政府的同时，政府也在影响社会”（Acemoglu and Robinson， 2016，第15页）。这个重要观点指出，在英国历史上，高效政府伴随着更为富裕发达的公民社会和市场经济共同演化。针对市场或民主制度移植到某些缺乏此类发展经历的社会时为何经常失败的问题，这给出了另一种解释。
当然，还需要更多研究去理清社会资本与政府能力的关系。阿西莫格鲁等人通过对塞拉利昂的酋长制度的研究（Acemoglu et al.，2014），发现由人数较少的酋长控制的地区往往拥有更高水平的社会资本，表明这些地区联系紧密的精英群体能够利用现有社会资本来巩固自身地位。其他学者的研究也发现，认为社会资本与包容性政治制度之间存在简单因果关系，是过于幼稚的看法（Satyanath et al.，2016），例如在德国，纳粹党发展最成功的恰恰是社团密度较高的地区。
5.总结
本文回顾了近期的经济史研究成果对理解政府在经济发展中的作用的贡献。在如今的发展经济学和政治经济学研究中，“历史至关重要”的观念已被普遍接受。我们指出，为充分认识现代政府的演化以及政府建设同经济增长的关系，非常需要给历史“解压缩”。为此，我们把分析聚焦在特定的作用机制上，由此可以通过对经济史的解读来深刻认识政府建设与经济增长过程。
我们得到的第一个认识是，现代政府的构建过程存在极大国别差异。对英格兰的案例研究凸显了制约国王行政权力的重要性（North and Weingast， 1989； Acemoglu et al.， 2005b）。然而，对王室权力的制约并未避免（反而还加剧了）波兰-立陶宛王国在现代早期的衰败。于是我们非常关注法国、普鲁士和哈布斯堡王朝在现代政府建设中采用的不同道路。这一进程往往带有暴力性质，代价惨重，但正如有关莱茵河的财政管理与德意志关税同盟兴起的案例所示，由此留下的制度遗产促进了后来的经济增长。
对世界其他地区——如东亚和拉丁美洲——的政府建设进程的比较研究尚处于婴儿期，但我们相信它们同样会给如今的政策制定者带来有益的洞见。东亚的政府现代化是为了应对西方列强带来的地缘政治威胁。而在独立之后，撒哈拉以南非洲国家面临的最大挑战之一依然是建设高效的政府。
我们从回顾中得到的第二个明确认识是，经济发展与政府建设都是漫长而渐进的过程。这意味着久远的过去对现代发展机遇仍在发挥作用。卢卡斯在一篇著名论文中对菲律宾和韩国做了对比（Lucas，1993），它们在1960年均为贫困国家，但韩国在之后的几十年里以超过6%的速度增长，而菲律宾不到2%。卢卡斯认为这样巨大的差距不可思议——韩国已成为全球发达经济体，而菲律宾仍挣扎于贫困——他为此特别关注造成奇迹的某些政策和制度因素。
然而，在这两个国家1960年人均GDP水平相近的事实背后，却存在着根本性的差异。特别是，它们有着截然不同的中央集权政府历史。在沦为日本殖民统治及遭遇二战后的分裂之前，韩国有过漫长的持续政府形态的历史。相反在菲律宾的整个历史上，政治权威很少越过马尼拉的周边地区。尽管两国在1960年的人均GDP接近，建设现代政府并实现持续经济增长的任务，在菲律宾却注定会比在韩国困难得多。展望未来，这意味着对现代政府如何兴起、如何建设财政与法律能力的研究，可能会对制定经济改革、私有化及抑制腐败的可行计划有所参考。
如前文所述，我们从历史上观察到的政府能力与经济增长的联系存在或然性。现代经济增长的起源来自市场交换和贸易的扩张，由此带来了更发达复杂的劳动分工（给创新带来了回报）以及有助于刺激创新的文化和非经济因素的变化（Howes， 2016； McCloskey， 2016； Mokyr， 2016）。在此过程中，能力强大的政府的重要作用在于它们创造了恰当的制度条件，能够容许增长和创新的发生，或至少可以保护它们免受战争或寻租的破坏。
持续经济增长在19世纪的出现同强大而有限的政府有关。20世纪试图利用政府权力改造社会的宏大志向要么彻底失败，要么至少做了部分回调。本文的焦点是近期关于现代政府兴起与积极经济成就的关系的研究，但并不希望给人如下的印象，即我们忽略了政府多么容易给经济造成破坏（例如Shleifer and Vishny， 1998； Easterly， 2001）。把政府能力研究与政治经济学研究中关注政府失败的内容结合起来，是未来大有希望的路线。还有，19世纪后期以来现代政府的兴起同公共医疗和教育投资之间的联系，是政府能力同长期经济表现的另外两个重要联系渠道，也有待未来的研究。最后，我们认为对文化、社会资本、身份认同与政府能力的长期关系的研究才刚刚开始，将来大有可为。■
（中国人民大学 王靖宜 译 余江 校）
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